§ 3. Перераспределение публичного имущества

при трансформации функций государства

и местного самоуправления

3.1. Общая характеристика правового механизма

перераспределения публичного имущества

В настоящее время предусмотрен специальный административно-правовой механизм безвозмездной передачи имущества между публичными собственниками сообразно распределенным между ними предметам ведения и полномочиям, который включает в себя:

- материально-правовые основания для передачи имущества: (1) невозможность принадлежности имущества с учетом его целевого назначения прежнему публичному собственнику, в том числе по причине изъятия у него полномочий, реализация которых обеспечивалась соответствующими объектами; (2) возможность нахождения такого имущества в собственности другого публичного образования, органам власти которого (а равно учреждениям и унитарным предприятиям) необходимо использовать это имущество для осуществления возложенных функций и полномочий. Что касается третьего необходимого основания - передачи полномочий от одного уровня публичной власти к другому, для реализации которых необходимо перераспределяемое имущество, этот вопрос, как мы отметили выше, носит спорный характер;

- порядок передачи имущества, состоящий из следующих основных стадий: (1) направление предложений о передаче имущества; (2) принятие в течение 90 дней на основе направленных предложений федеральным или региональным органом исполнительной власти решения о передаче имущества, которое по своей природе является правообразующим административным актом - основанием для возникновения права собственности у принимающей стороны; (3) фактическая передача имущества и подписание соответствующего акта <1>. Для принятия решения о безвозмездной передаче имущества утвержден специальный перечень необходимых документов <2>.

--------------------------------

<1> См.: ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, ст. 2 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ.

<2> Постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. N 374 "О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 25. Ст. 2734.

Тем самым имущество "прикрепляется" к публичным функциям и полномочиям, реализацию которых оно обеспечивает. Подобный специфический механизм изменения уровня и формы публичной собственности находится за рамками частного права и основывается на том, что федеральное, региональное или муниципальное имущество не существует изолированно, а является составной частью общего фонда публичной собственности, предназначенного для осуществления функций государственной и муниципальной власти в целом.

В литературе даются различные оценки рассматриваемого механизма перераспределения публичной собственности. В частности, Г.А. Гаджиев утверждает, что между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями "могут возникать только имущественные отношения, основанные на равноправии", а в данном случае "имеет место нарушение требований, императивов, запретов, образующих содержание конституционного принципа права собственности" <1>. Иной позиции придерживается В.Ф. Яковлев, который подчеркивает, что "публичная собственность нужна лишь постольку, поскольку она выполняет определенные социальные функции, она должна быть там, где выполняется эта социальная функция", в связи с чем разграничение публичной собственности не должно носить окончательный характер.

--------------------------------

<1> Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Актуальные проблемы права собственности: Материалы научных чтений памяти проф. С.Н. Братуся. М., 2007. С. 9 - 11.

На наш взгляд, появление особого механизма передачи объектов государственной и муниципальной собственности следует всячески приветствовать, поскольку необходимость перераспределения публичного имущества вытекает из принципа соразмерности материальных ресурсов тем предметам ведения и полномочиям, которые возложены на соответствующий уровень публичной власти. В уже упоминавшемся Постановлении от 30 июня 2006 г. N 8-П КС РФ признал, что в результате разграничения полномочий по реализации функций государства между органами власти Российской Федерации и ее субъектов возможна безвозмездная передача имущества, необходимого для осуществления соответствующих полномочий, в целях наиболее рационального его использования в общих публичных интересах (п. п. 2.1, 3.3 мотивировочной части). Позднее Суд распространил данную позицию на муниципальное имущество, отметив, что "при осуществлении правового регулирования разграничения полномочий между органами государственной и муниципальной власти законодателем соблюден принцип соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным полномочиям" (Определение КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О). Приведенные выводы корреспондируют правовой позиции КС РФ, согласно которой региональный или местный бюджеты не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность федеральных и региональных органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование (Постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.

Нетрудно заметить, что такое перераспределение публичного имущества напоминает межбюджетные трансферты (гл. 16 БК РФ). Близость данных отношений подтверждает, в частности, п. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, который одновременно с передачей отдельных федеральных полномочий субъектам РФ предусматривает как предоставление субвенций из федерального бюджета, так и передачу в региональную собственность необходимого имущества.

Схожий публично-правовой механизм передачи публичной собственности, основанный на рассматриваемой концепции, применяется при разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами, а также при передаче имущества из собственности автономного округа в собственность края или области, в состав которых он входит <1>. Близкие по свое природе процедуры закреплены и во вновь принятом Федеральном законе от 8 декабря 2011 г. N 423-ФЗ "О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

--------------------------------

<1> См.: ч. ч. 11.1, 11.2 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.

Таким образом, при перераспределении публичного имущества, как и в рамках предшествующего ему разграничения государственной собственности, законодателем использован административно-правовой метод регулирования имущественных по своей природе отношений, в результате чего закреплен ярко выраженный административно-правовой механизм безвозмездной передачи непрофильных объектов публичной собственности.