§ 4. Взаимодействие финансово-правовых

и административно-правовых норм

В соответствии с общепринятой точкой зрения финансовое право представляет собой систему норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства, необходимых для реализации его задач <1>. Финансовые отношения являются денежными отношениями, их материальным объектом выступают публичные денежные средства. Государственные и муниципальные финансы, в том числе аккумулированные в федеральном, региональных и местных бюджетах, внебюджетных фондах, относятся к объектам публичной собственности и входят в государственную либо муниципальную казну (ст. ст. 140, 214, 215 ГК РФ), в связи с чем возникает вопрос о соотношении финансового и административного права.

--------------------------------

<1> Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. С. 78 - 84.

По нашему мнению, такое разграничение должно быть произведено по материальному объекту регулируемых отношений (денежные средства, относящиеся к сфере публичных финансов, и все иное публичное имущество). Конституция РФ особо выделяет федеральный бюджет и относит его к ведению Российской Федерации (п. "з" ст. 71), что явилось следствием специализации норм права и формирования автономной сферы правового регулирования - бюджетных отношений. Включение бюджетных отношений в сферу административно-имущественного права не соответствовало бы реалиям современной правовой системы. Аккумулирование и расходование средств бюджетов и внебюджетных фондов осуществляется в рамках особого отраслевого режима, где неприменимы нормы гражданского и административного законодательства.

В связи с этим нельзя согласиться с теми авторами, которые рассматривают государственные финансы на общих основаниях в рамках управления государственным имуществом <1>. Представляется более верным считать бюджетный процесс и деятельность по имущественному обеспечению государственных и муниципальных функций двумя параллельными сферами правового регулирования, опосредуемыми различными отраслями российского права - финансовым (бюджетным) и административным.

--------------------------------

<1> См., например: Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. С. 77, 139, 144, 148, 276 - 282; Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: Теоретические основы и пути совершенствования: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 190 - 191 и др.; Дягилев А.В. Управление федеральным имуществом: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 76, 92 - 93; Государственное управление: основы теории и организации / Под ред. В.А. Козбаненко. М., 2002. С. 429. А.С. Матненко отмечает, что система управления государственными финансами во многом не укладывается в рамки общей схемы управления государственной собственностью, но также не выводит бюджетные отношения за пределы административно-правового регулирования (Матненко А.С. Управление государственной собственностью субъекта Российской Федерации: организационно-правовые проблемы: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 1999. С. 33, 117).

Однако с исторической точки зрения так было не всегда. Основополагающими категориями финансовой науки и науки финансового права в конце XIX - начале XX в. становятся понятия "публичное хозяйство", "финансовое хозяйство", "принудительная (публичная) хозяйственная община", нередко употребляемые как тождественные <1>. В предмет финансового права включаются отношения, связанные с государственным хозяйством, т.е. с имуществом и денежными средствами, принадлежащими государству <2>. А.И. Елистратов в начале XX в. писал, что наука административного права изучает по преимуществу только те отношения, которые возникают между правящей властью и гражданами в делах внутреннего управления; изучение прочих отраслей государственного управления составило предмет особых наук; изыскание и распределение материальных средств для государственных целей относится к финансовому праву <3>.

--------------------------------

<1> Винницкий Д.В. Категория "финансовая деятельность государства" в науке российского финансового права // Государство и право. 2003. N 2.

<2> Берендтс Ж.Н. Русское финансовое право. СПб., 1914.

<3> Елистратов А.И. Административное право. С. 25 - 26.

В советский период происходит сужение предмета финансовой науки и финансового права, который ограничивается исключительно денежными отношениями <1>. Одновременно управление неденежным государственным имуществом включается в сферу административно-правового регулирования. Такой подход сохранился и в настоящее время.

--------------------------------

<1> Винницкий Д.В. Категория "финансовая деятельность государства" в науке российского финансового права.

Приведенные обстоятельства подчеркивают генетическое родство неденежного государственного и муниципального имущества и публичных финансов, деятельности по имущественному обеспечению публичных функций и бюджетного процесса, которое проявляется в единстве субъекта права собственности, целевом характере и плановости использования имущества, предназначенного для выполнения функций государства и местного самоуправления. Однако бюджетное законодательство отличается несравнимо большей зрелостью, системностью и разработанностью по сравнению с административно-имущественным правом, а потому может стать определенным ориентиром для совершенствования правового регулирования той части "публичного хозяйства", которая относится к неденежному публичному имуществу.

Вместе с тем достаточно тесное взаимодействие между административным и финансовым (бюджетным) правом сохранилось; оно прослеживается, как нам видится, в следующих направлениях.

Во-первых, отчуждение и текущее управление государственным и муниципальным имуществом способны приносить доходы, которые относятся к неналоговым доходам федерального, региональных и местных бюджетов в соответствии со ст. ст. 41 - 42, 51, 57, 62 БК РФ. Такие доходы прогнозируются на стадии составления бюджетов и учитываются при их исполнении. Иначе говоря, бюджетное законодательство устанавливает требуемый финансовый результат от продажи и использования публичного имущества в соответствующем году, а также регламентирует контроль за исполнением бюджетов, в частности за получением соответствующих доходов.

Во-вторых, значительные бюджетные средства могут направляться на пополнение состава публичного имущества с использованием целого ряда механизмов: государственные и муниципальные закупки, концессионные механизмы, экспроприация объектов собственности, сложные инвестиционно-комбинированные механизмы. Соответствующие бюджетные ассигнования, в том числе ассигнования на предоставление бюджетных инвестиций (ст. ст. 79, 80 БК РФ), предусматриваются в расходах соответствующих бюджетов.

В-третьих, использование, эксплуатация и содержание отдельных объектов публичной собственности, прежде всего объектов, на базе которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, а также публичного имущества общего пользования, требуют бюджетного финансирования (ст. 69.1 БК РФ). В связи с этим при разработке, утверждении, исполнении и финансовом обеспечении государственных и муниципальных заданий на оказание публичных услуг (ст. 69.2 БК РФ) наблюдается тесное взаимодействие бюджетного и административного права применительно к управлению государственными и муниципальными учреждениями, а также некоторыми другими некоммерческими организациями, подконтрольными публичным образованиям.

В-четвертых, бюджетному планированию в определенной степени сопутствует планирование в сфере пополнения, отчуждения и использования публичного имущества. Соответствующие плановые акты основываются на прогнозах социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

В-пятых, расходование бюджетных средств и использование неденежного публичного имущества, исполнение плановых актов в данных сферах являются предметом финансового контроля со стороны одних и тех же уполномоченных органов: Счетной палаты РФ, Росфиннадзора, органов финансового контроля субъектов РФ и муниципалитетов. Более того, институт финансового контроля распространяется на обе смежные сферы отношений.