Глава 28. Территориальные, межотраслевые и отраслевые начала в управлении

33

а) отдельные полномочия, делегированные им федеральными ор- ганами исполнительной власти;

б) предметы ведения и полномочия, отнесенные к их совместному ведению с федеральными органами государственной власти;

в) собственные предметы ведения и полномочия, то есть от- носящиеся только к их ведению;

г) полномочия, ориентированные на взаимодействие с федераль- ными органами исполнительной власти;

д) полномочия, ориентированные на взаимодействие с органами местного самоуправления.

Предметы ведения и полномочия субъектов РФ в Конституции РФ не конкретизированы. Субъекты РФ вправе сами предусмотреть их соот- ветственно в своих конституциях республик, уставах других субъектов РФ, но сделано это далеко не всеми.

Однако ясно, что к компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ относятся многие вопросы, находящиеся за пределами их совместного ведения с федеральными органами государственной власти. Например, орган исполнительной власти общей компетенции субъекта РФ разрабатывает проект бюджета, распоряжается и управляет собственностью субъекта РФ и т. д.

Но, говоря о компетенции органов исполнительной власти субъек- тов РФ, ошибочно ее рассматривать изолированно от их предметов и полномочий совместного ведения с федеральными органами госу- дарственной власти; они решают свои задачи, используя весь арсенал их юридических возможностей. Иного подхода не может быть, так как на них возложены разработка и осуществление мер, обеспечивающих комплексное социально-экономическое развитие, проведение единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии на территории субъекта РФ.

Необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъектов РФ часто осуществляют принадлежащие только им полно- мочия, сотрудничая и взаимодействуя с федеральными органами ис- полнительной власти. Например, при разработке проекта бюджета, поскольку в федеральном бюджете также предусматривается финан- сирование в территориальном аспекте, и т. д.

Реализация компетенции РФ и ее субъектов распределяется, в част- ности, между их различными органами исполнительной власти. При этом система органов исполнительной власти субъектов РФ не копирует систему такого рода федеральных органов. В субъектах РФ одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различными органами. В таких условиях важнее не разграничение компетенции между конкрет- ными видами органов государственного управления, а разграничение компетенции применительно к отраслям и сферам управления.

34

Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления...

Конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов не является безупречным. На практике уяснить их границы по меньшей мере трудно. Сделать это практически невозможно тогда, когда одни и те же полно- мочия одновременно относятся к федеральному ведению и совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов. Например, защита прав и свобод человека и гражданина отнесена в одном случае к ведению РФ (см. п. «в» ст. 71 Конституции РФ), в другом — к со- вместному ведению (см. п. «б» ст. 72 Конституции РФ).

С точки зрения нормального распределения компетенции в управ- ленческих системах взаимодействующие инстанции не могут наделяться одинаковыми полномочиями в решении одного и того же конкретного вопроса. Они должны обладать взаимоисключающими полномочиями, чтобы не допускать подмену одного органа другим. Это важнейшее усло- вие самостоятельности и ответственности субъекта управления. Нельзя также исходить из представления, что наличие предметов и полномочий совместного ведения означает, что субъекты управления должны именно вместе принимать решения по вопросам, на которые спроецированы данные полномочия. Предметы и полномочия совместного ведения только в тех случаях не будут потенциальным основанием для кон- фликтов и споров о праве, когда они конкретно и четко разграничены между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Разумеется, в Конституции РФ осуществить это невозможно. Нужны федеральные законы, издание которых по многим вопросам совместного ведения явно запаздывает. Субъекты РФ, либо заполняя правовой вакуум, либо действуя на опережение, издают правовые акты по вопросам, имеющим федеральное значение.

Законы должны в максимальной степени учесть возможность уста- новления общих правил, значительно конкретизирующих конституци- онные положения. Однако этими специальными законами не может быть исчерпано все многообразие оттенков в деятельности органов исполнительной власти разных уровней. Поэтому уже сейчас (от такой практики нет необходимости отказываться) компетенция разграничива- ется в отраслевых законах, различных кодексах с учетом особенностей отраслей и сфер деятельности.

Конституция РФ принималась в спешке, в условиях острой поли- тической борьбы, что предопределило наличие в ней противоречивых и недостаточно определенных положений. Возникающие в связи с этим вопросы правомочен «снять» Конституционный Суд РФ, а ее положения должны быть конкретизированы в конституционных и фе- деральных законах. Следствием этого может явиться существенная кор- ректировка концепции разграничения компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Значимость определенно- сти в этих вопросах несомненна, так как практически связана с про-