16

Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления...

деятельности в форме непосредственного распорядительства. Таким образом, единая система министерства, ведомства означала высо- кую степень социально-экономической, организационной, правовой централизации, обособленности и замкнутости этой системы, на базе которой процветал ведомственный диктат вышестоящих отраслевых и межотраслевых органов. Самостоятельность и инициатива предпри- ятий, учреждений и организаций были крайне ограниченными. В этих условиях перестраховка и переложение решения вопросов на выше- стоящие органы стали принципом деятельности их администрации.

В настоящее время предприятия, а также социально-культурные учреждения в основном децентрализованы. Децентрализация выра- жается в том, что они, во-первых, дифференцированы по формам собственности, составляя частную, государственную, муниципальную собственность. Управление ими осуществляют собственники или на- значаемые ими органы; во-вторых, негосударственные предприятия и учреждения, сохраняя свою отраслевую принадлежность в экономи- ческом смысле, выведены из подчинения государственных органов; в-третьих, государственные предприятия и учреждения, сохраняя ведом- ственную принадлежность, укрепили свои позиции как субъекты рынка и гражданского права, обрели ту степень самостоятельности, которая не позволяет безоговорочно рассматривать их в качестве организационных звеньев единой системы вышестоящего отраслевого органа.

Оттеняя степень самостоятельности государственных предприятий, получивших государственное имущество в хозяйственное ведение, со значительным допуском условности можно сказать о том, что они также выведены из подчинения вышестоящих отраслевых органов управления в том смысле, что последние существенно ограничены в праве непо- средственного управления подведомственными предприятиями. Они не должны вмешиваться в их оперативную производственную и хо- зяйственную деятельность, диктовать свои условия ее осуществления.

По отношению к ним вышестоящие органы обладают лишь от- дельными элементами прямого управления, связанными с замещением должностей руководителей, обеспечением выполнения законов, финан- сированием бюджетных учреждений, бюджетным финансированием определенных мероприятий, проводимых предприятиями. Назначе- ние и освобождение от должности руководителей, решение вопросов финансирования и некоторых других — это мощные рычаги влияния вышестоящих органов на деятельность государственных предприятий и учреждений, которые нельзя недооценивать. Более того, из общего правила имеются исключения, когда особый характер деятельности предприятий предполагает усиленное управляющее воздействие го- сударства на различные стороны его деятельности.

Но главное назначение отраслевых органов — координация и регу- лирование деятельности в соответствующих отраслях. Они могут осу-

Глава 27. Общие положения

17

ществляться в интересах отрасли в целом и ее предприятий, учреждений и организаций. В соответствии с этими началами формируются системы управления, объектами которого выступают уже не хозяйствующие еди- ницы или учреждения, а крупные комплексы, в том числе отраслевые. Например, управление промышленной политикой, государственным имуществом и т. п.

Сказанное не относится к казенным предприятиям, в отношении которых уполномоченные вышестоящие органы осуществляют прямое управление.

Единые системы сформированы в управлении рядом цент- рализованных отраслей административно-политической сферы (обо- роны, безопасности и др.). Конструкция «усеченных» единых систем федеральных органов исполнительной власти чаще всего применяется теперь в организации централизованного осуществления межведом- ственных функций и полномочий, включающих наряду с органами федеральных округов периферийные территориальные органы, учреж- даемые в соответствии с Конституцией РФ, например, Федеральной на- логовой службы, Федеральной антимонопольной службы, Федеральной таможенной службы и др. Следовательно, конструкция единых систем соответствующих министерств и ведомств сохраняет свое значение.

Лишается своей основы если не вообще, то в качестве определенного правила применение принципа двойного подчинения к статусу орга- нов исполнительной власти субъектов РФ. Их статусу в том качестве, в каком он постулируется сейчас, противоречит организационное подчинение отраслевых и межотраслевых органов субъектов РФ соот- ветствующим федеральным органам.

Правда, Конституция РФ дает серьезные основания для полемики по данному вопросу, провозглашает единство системы исполнительной власти. Но, с одной стороны, для отрицания такого единства нет ни методологических, ни юридических оснований, а с другой — из этого еще не вытекает жесткое организационное «сцепление» органов испол- нительной власти РФ и ее субъектов. Единство системы исполнитель- ной власти может достигаться с помощью правовых норм, общностью характера функций органов разных уровней.

Содержание организации управления включает решение различных вопросов. Изначально необходимо определить: принципы и формы их юридического закрепления; формы органов управления в зависимости от их функционального назначения; разграничение между ними компе- тенции, включая формулирование задач, функций, установление прав и обязанностей; правовые формы взаимодействия между ниже- и выше- стоящими звеньями управления; методы управленческой деятельности и формы их реализации.

В тех случаях, когда решение указанных вопросов затрагивает инте- ресы субъектов РФ и органов местного самоуправления, они должны