Глава 28. Территориальные, межотраслевые и отраслевые начала в управлении

43

когда речь идет о функциях по выработке государственной политики, нормативно-правовом регулировании в данной сфере. При этом по- нятие «сфера» с точки зрения управления является неоднозначным. С допуском условности под сферой следует понимать профильную от- расль и имманентные с ее назначением виды деятельности (например, образование и отраслевая наука), либо определенный комплекс отраслей, имеющих общую природу функционального назначения (транспортный комплекс, топливно-энергетический комплекс), либо комплекс от- раслей, имеющих производственно-технологическую связь в создании однородного по назначению продукта (агропромышленный комплекс).

Сфер, включающих лишь единственную социально-экономиче- скую или иную отрасль государственного управления, не существует. А распространенное выделение экономических, социально-культурных и административно-политических отраслей базируется на преобладаю- щем признаке их целевого назначения. В любой сфере имеют место все виды деятельности, но каждый ее вид осуществляется в определенных объеме и целях. Например, экономическая деятельность органически связана с другими видами деятельности, поскольку объективно об- условлена наличием ее имущественной базы (зданий, порой весьма пенного оборудования и др. имущества, значительных затрат на содер- жание управленческого аппарата). Вполне обоснованно отрасли всех сфер экономистами относятся также к отраслям народного хозяйства. В каждой сфере как минимум осуществляется профильное образование, охрана здоровья граждан является обязанностью всех государственных органов и т. д.

Кроме того, по характеру деятельности различают добывающие (угольная, нефтяная и др. промышленность), обрабатывающие (маши- ностроение, легкая, пищевая и т. д. промышленность), обслуживающие отрасли (транспорт, его виды). Выделяется также информационная отрасль

§ 4. Отраслевые начала в управлении

1. В Законе РФ о стандартизации под отраслью понималась со- вокупность субъектов хозяйственной деятельности независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, разрабатыва- ющих и (или) производящих продукцию (выполняющих работы и ока- зывающих услуги) определенных видов, которые имеют однородное потребительское или функциональное назначение.

В период, когда основной формой собственности признавалась государственная, а государство сосредоточивало в своих руках все функции непосредственного управления предприятиями, учреждени- ями и организациями страны, данное понятие имело соответствующую этим условиям трактовку. Под отраслевым управлением понималась

44

Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления...

основанная на отраслевом принципе система специализированного централизованного управления большинством предприятий, учрежде- ний и организаций данной отрасли экономики, социально-культурной и иной деятельности в тех или иных территориальных границах. В еди- ную систему центрального отраслевого органа управления (по общему правилу ими являлись министерства) входили в качестве ее основных звеньев предприятия, учреждения и организации данной отрасли, а также вышестоящие над ними органы отраслевого управления. Вы- шестоящие отраслевые органы представляли собой иерархию обширной власти над основными звеньями единой организационно и юридически обособленной специализированной системы управления. Отношения по вертикали между звеньями единой системы центрального отрас- левого органа строились на основе организационной и юридической подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим, доминирования полномочий первых над полномочиями вторых. Такая система усили- вала ведомственную разобщенность в управлении, дублирование в осу- ществлении функций на нижестоящих уровнях, сковывала инициативу нижестоящих звеньев. Именно на базе отраслевого управления были допущены извращения в управлении основными звеньями отраслей, которые в публицистике были неточно квалифицированы как адми- нистративно-командная система, оцениваемая только в негативном смысле. Смена социально-экономической системы и изменение роли государства в управлении обществом проявились в децентрализации управления предприятиями, учреждениями и организациями, включая такого рода объекты государственного сектора. В этих условиях обозна- чилась дифференциация в представлениях об отраслевом управлении. Оно коренным образом изменилось применительно к экономической и социально-культурной сферам, но сохраняет свои прежние признаки применительно к отдельным отраслям административно-политической деятельности.

По отношению к экономической и социально-культурной сферам отраслевое управление можно охарактеризовать следующими положе- ниями.

В данных сферах сохранилось отраслевое управление, осуществляе- мое как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ. Однако структура, функции и полномочия его государственных органов принципиально изменились.

Во-первых, для федеральных органов исполнительной власти уста- навливаются сферы их деятельности, часто не основанные на едином отраслевом критерии. В лучшем случае ими охватывается комплекс специализированных, но функционально взаимосвязанных и взаимоза- висимых отраслей (Министерства транспорта РФ), в других случаях они представляют собой конгломерат различных отраслей и видов деятель- ности. Например, сферу деятельности Министерства здравоохранения