36.4. Методы государственного регулирования территориального развития

Основные инструменты государственного регулирования, применяемые непосредственно (адресно) к регионам, - трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов и Фонда регионального развития, финансирование «се­верного завоза», установление льготных условий распределения доходов от эксплуатации природных ресурсов, пропорциональное распределение средств от важнейших налогов между федеральным и региональным бюджетами, ад­ресные субвенции и дотации, финансирование из федерального бюджета ре­гиональных целевых программ. Основная сложность заключается в том, что государственных средств, выделяемых для решения региональных проблем, явно недостаточно. Отсюда слабая действенность используемых методов. Кроме того, при решении вопросов стимулирования явно недостаточно учи­тывается специфика регионов. В результате трансферты, субвенции и дота­ции из федерального бюджета получают практически все субъекты Федера­ции, многочисленные льготы на использование природных ресурсов имеют республики, обладающие хорошим экономическим потенциалом, и т.п.

Для решения текущих и долгосрочных региональных проблем используют­ся различные методы регулирования (табл. 36.1).

Анализ практики и сценарных условий перспективного развития России позволяет утверждать, что в решении большинства текущих региональных про­блем основную роль играют и будут играть бюджетные средства. Это связано в первую очередь с тем, что текущие проблемы, как правило, носят социаль­ный характер.

Проблемы, носящие долговременный характер, главным образом связаны с инвестиционной деятельностью: подъем экономики отстающих районов зависит от укрепления их экономического потенциала и развития инфраструктуры; переселение сотен тысяч человек из районов Севера требует строительства жилья в районах, более благоприятных для жизни; формирование «наукогра­дов» и создание высокотехнологичных производств невозможно без крупно­масштабных инвестиций и т.д.

Необходимые инвестиции не могут быть получены без создания разверну­той системы гарантийно-страховых фондов. Однако своими силами и за счет своих активов это могут сделать только регионы высокоразвитые и богатые природными ресурсами. В других регионах в создании гарантийных фондов должна самое активное участие принимать Федерация.

В числе методов регулирования кризисных ситуаций, органически сочета­ющих возможности государства, регионов и субъектов хозяйствования, осо­бое место занимает разработка целевых программ.

Содержание и методы разработки и реализации федеральных целевых про­грамм регламентируются Законом о прогнозировании и программировании (1996 г.) и рядом методических материалов, утвержденных Минэкономразви­тия России.

Решение о разработке федеральных целевых программ (ФЦП) принимает­ся Правительством РФ на основании заявок и обосновывающих материалов министерств и субъектов Федерации. На первом этапе разработки программы обычно анализируется проблема и формируется Концепция программы - си­стема целей и направлений их реализации. На основе Концепции разрабаты­ваются разделы программы, которые включают:

цели и задачи;

подпрограммы, увязанные с задачами;

систему мероприятий (включая инвестиционные проекты);

финансовое обеспечение программы;

эффективность программы;

механизм реализации программы;

систему управления реализацией программных мероприятий.

Проект программы согласовывается со всеми министерствами - участника­ми разработки, с Минфином России и представляется в Правительство РФ. Как правило, проект проходит экспертизу и после уточнения утверждается Постановлением Правительства РФ.

По мероприятиям целевых программ, частично финансируемым за счет средств федерального бюджета, ежегодно подаются заявки в Минфин России для включения этих мероприятий в бюджет. В связи с ограниченными воз­можностями бюджетным финансированием обеспечиваются далеко не все программные мероприятия. Это снижает результативность целевых программ, в связи с чем их число в последние годы резко сократилось (в бюджете 2002 г. осталось 7 региональных программ).

Среди них выделяются комплексные, экономические, социальные и эко­логические, а по региональному уровню (масштабам) - межрегиональные (охватывающие несколько субъектов Федерации), субъектов Федерации, ло­кальные (относящиеся к части территории одного или нескольких субъектов Федерации) и муниципальные (городские) (табл. 36.2).

Таблица 36.2

Типология региональных программ

№ п/п	Программы	Типы региональных программ
		Комплексные	Экономические	Социальные	Экологические
1	Межрегиональные
2	Субъектов Федерации
3	Локальные
4	Муниципальные

По статусу, уровню утверждения и управления все программы могут быть федеральными. Кроме того, межрегиональные программы могут утверждать­ся и финансироваться межрегиональными ассоциациями или несколькими заинтересованными республиками, краями и областями; программы субъек­тов Федерации, локальные и муниципальные - органами власти и управления субъектов Федерации, а муниципальные - еще и органами власти и управле­ния городов и администраций ЗАТО.

Рассмотренные выше особенности необходимо учитывать при разработке региональных программ любого типа и масштаба. Однако наибольшие слож­ности и принципиальные отличия имеют место при подготовке так называе­мых комплексных программ, которые охватывают различные стороны соци­ально-экономического развития регионов. Существенной спецификой обла­дают и межрегиональные программы.

Целевая программа развития всего социально-экономического комплекса региона должна опираться на научно обоснованную стратегию, определяю­щую важнейшие точки (сферы) роста экономики и наиболее сложные и ост­рые проблемы, создающие кризисные ситуации в различных сферах деятель­ности. Задачи целевой региональной программы комплексного характера должны заключаться в том, чтобы за определенный период создать условия и добиться конкретных результатов как в подъеме экономики, так и в преодо­лении негативного влияния кризисных процессов.

Конкретные цели (задачи) программы по регионам будут существенно различаться, но одно остается неизменным - число разнообразных целей бу­дет велико.

Следует отметить особую роль прогнозов в определении целей (количест­венных) и результатов (эффекта) программы.

Можно утверждать, что региональные целевые программы комплексного типа, по существу, представляют собой симбиоз элементов прогноза экономи­ческого и социального развития и инвестиционных проектов и мероприятий.

Главная особенность комплексных программ заключается в том, что их предмет - не только вся экономика, но и процессы, связанные с условиями жизнедеятельности и воспроизводства населения, с охраной окружающей среды и воспроизводством природных комплексов. При этом, естественно, переплетаются задачи мирового, общегосударственного, регионального и ме­стного значения. Поэтому бывает весьма сложно ограничиться лишь решени­ем проблем федерального уровня, и практически все региональные программы содержат подпрограммы социального характера, как правило, относящиеся к компетенции субъектов Федерации.

Еще одна особенность комплексных региональных программ состоит в том, что поскольку они относятся ко всему хозяйству региона, то включают те производства и мероприятия, которые уже вошли в отраслевые или функци­ональные целевые программы, так как в противном случае теряется возмож­ность регулирования всего хозяйства. Региональная комплексная программа должна уточнять и координировать программы, так или иначе относящиеся к региону.

Правительством РФ разработана программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 гг. идо 2015г.)».

Цель программы - решить одну из ключевых проблем: уменьшить разрыв по основным социально-экономическим показателям между наиболее разви­тыми и отстающими регионами к 2010 г. в 1,5 раза, а к 2015 г. - в 2 раза.

Основные задачи программы:

• формирование условий для развития отстающих регионов;

• создание благоприятной среды для предпринимательской деятельности;

• повышение эффективности государственной поддержки. Финансирование программы осуществляется с участием федерального

бюджета. Претендовать на федеральную поддержку могут отстающие регионы, представившие обоснованные проекты развития социальной и инженерной инфраструктуры, а также приграничные регионы, испытывающие проблемы с обустройством беженцев и вынужденных переселенцев. Средства из феде­рального бюджета выделяются на основе результатов конкурса проектов, представленных регионами, отнесенными к группе кризисных и отстающих в экономическом развитии.

ВЫВОДЫ

1. Кризисная ситуация начала складываться до реформирования эконо­мики России. В переходный период скрытое течение кризисных процессов повсеместно переросло в открытую форму глубокого системного кризиса, угрожающего экономической безопасности страны и ее регионов. Под реги­ональной кризисной ситуацией понимаются негативные изменения в вос­производственных процессах экономики, социальной сфере и экологии ре­гиона, угрожающие качеству жизни населения, политической стабильности общества и жизнеспособности хозяйства региона и страны. Кризисная ситу­ация в регионе может возникнуть под влиянием как одного, так и несколь­ких факторов. Оценка глубины кризиса в хозяйстве региона связана с рас­смотрением всех составляющих его социально-экономического комплекса. Она не может ограничиваться анализом сложившегося положения, а долж­на включать рассмотрение возможных вариантов развития событий в пер­спективе.

2. Региональная экономическая безопасность - способность субъектов Фе­дерации противостоять кризисным ситуациям, обеспечивать достойные усло­вия жизни населения, социально-экономическую стабильность общества. Кризисные ситуации - главный источник угроз экономической безопасности регионов. При поражении кризисными процессами профилирующих отрас­лей хозяйства сокращается не только конкурентоспособность экономики ре­гиона, но и всей страны. Если же глубоким кризисом поражаются основные регионы сосредоточения научно-технического и производственного потен­циала, то появляется угроза стратегическим интересам страны.

3. Возникающие под влиянием многочисленных факторов кризисные со­стояния хозяйства регионов, угрожающие экономической безопасности, можно предотвратить или нейтрализовать. Меры по нейтрализации регио­нальных кризисных ситуаций включают макроэкономическое регулирование (налоговое и бюджетно-финансовое), институциональное регулирование (приватизация и акционирование, санация убыточных предприятий, форми­рование Фонда поддержки предпринимательства и др.), государственное тер­риториальное регулирование (поддержка районов Крайнего Севера, регули­рование транспортных тарифов, реализация федеральных территориально-ориентированных целевых программ).

4. Коренное изменение в политическом устройстве, геополитическом по­ложении, экономических отношениях, кризисные процессы привели к обо­стрению ранее сложившихся и появлению новых региональных проблем, вы­звавших угрозу сепаратизма и экономического распада России. В числе этих проблем - дифференциация и дезинтеграция социально-экономического про­странства России. На протяжении ряда лет осуществлялась регрессивная ди­вергенция экономического пространства, не имеющая аналогов в мире. Эта тенденция все еще не преодолена. Устранение этих проблем - центральная за­дача федеральной региональной политики.

5. Региональная политика России - это деятельность органов государствен­ной власти и управления по обеспечению оптимального развития субъектов Федерации и решению территориальных проблем межрегионального и обще­государственного характера, максимальному использованию в интересах всего общества благоприятных территориальных предпосылок и факторов и все­мерному снижению негативного влияния неблагоприятных природных и эко­номических условий на развитие регионов. Для решения проблем территори­ального и регионального развития государство использует прогнозирование и программирование, финансовое и бюджетное воздействие на развитие эконо­мики и социальной сферы, экологию регионов.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. Как осуществляется переход на рыночную экономику хозяйствования и каково его влияние на формирование региональных кризисных си­туаций?

2. Существуют ли региональные проблемы исторического характера, вы­званные коренными изменениями в системе управления?

3. Рассмотрите в региональных кризисных ситуациях следствия и причи­ны экономического спада и социальных проблем.

4. Раскройте тезис: региональная политика как часть государственной политики.

5. Какова роль региональной, федеральной и субфедеральной политики в преодолении кризисных процессов?

Рекомендуемая литература

1. Оценка потенциальных очагов региональных кризисных ситуаций / Науч. рук. А.Г. Гранберг, Б.М. Штульберг. М.: СОПС и ЭС, 1997.

2. Полынев А.О. Межрегиональная экономическая дифференциация: Методология анализа и государственного регулирования. М.: Эдиториал УРСС, 2003.

3. Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономичес­кой и правовой асимметрии. ТАСИС. Москва - Новосибирск: Экор. Сибирское согла­шение, 2000.

4. Региональное развитие: опыт России и Европейского союза. ТАСИС. М.: Эконо­мика, 2000.

5. Региональные кризисные ситуации и экономическая безопасность России / Науч. рук. А.Г. Гранберг, Б.М. Штульберг. М.: СОПС и ЭС, 1998.

6. Стратегия и проблемы устойчивого развития России в XXI веке. М.: Экономика, 2002.

7. Штульберг Б.М., Введенский В.Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. М.: Гелиос АРВ, 2000.