Глава 43.

БЕЗРАБОТИЦА КАК СОЦИАЛЬНЫЙ ИНДИКАТОР ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ СТРАНЫ

Состояние рынка труда как одного из основных показателей эффективно­сти функционирования человеческой составляющей экономического потен­циала общества имеет существенное значение при рассмотрении проблем экономической безопасности страны. Один из ключевых индикаторов рынка труда - безработица. В зависимости от ее уровня, структуры и динамики мож­но судить не только об экономической ситуации в стране и о состоянии соци­ального здоровья того или иного общества, но и о стабильности националь­ной экономики в мировом пространстве. Неудивительно поэтому, что такие характеристики безработицы, как ее уровень и структура, рассматриваются в качестве социальных индикаторов измерения экономической безопасности го­сударства. Так, при оценке экономической безопасности России методом на­блюдения за основными макроэкономическими показателями и сравнения их с пороговыми значениями, в качестве которых принимаются значения не ни­же среднемировых, было выявлено, что при пороговом значении безработицы в 10% по состоянию на 1996 г. реальный ее уровень составлял 13% (с учетом скрытой безработицы)¹. В соответствии с общепринятой методикой количест­венной оценки факторов странового риска, разработанной российской фир­мой «Юниверс», расчеты по 1998 г. также показали, что по показателю безра­ботицы, равно как и по показателю дифференциации доходов в обществе и уровню коррумпированности, Россия относится к странам с повышенным уровнем экономической небезопасности (7 баллов по 10-балльной шкале).

В результате рыночных преобразований феномен безработицы стал неотъ­емлемым атрибутом российской экономики. Несмотря на низкие темпы рес­труктуризации занятости, по масштабам и уровню открытой безработицы Россия довольно быстро догнала ведущие европейские страны и в настоящее вре­мя относится международным сообществом к группе стран с высокой безрабо­тицей. Отсутствие целостной государственной политики занятости, ее отрыв от качественных изменений в характере социально-трудовых отношений не только обусловили высокие социальные издержки трансформационных про­цессов, но и отразились на глубине, направленности и темпах экономичес­ких реформ.

¹ Вопросы экономики. 1996. № 6. С. 121.

Безработица - это новое явление, с которым столкнулось российское об­щество с начала 1990-х гг. Получив официальное признание в принятом еще в период перестройки Законе о занятости населения РФ (1991 г.), к концу ты­сячелетия безработица превратилась в неизбежного спутника рыночных пре­образований российской экономики и стала одной из болезненных проблем для населения. В первые годы реформ значительная часть российских граждан считала, что безработица в небольших количествах полезна и необходима, и мало кто представлял, что через несколько лет с угрозой потерять работу и от­сутствием возможности найти новую работу столкнется каждый десятый экономически активный гражданин России. Во второй половине 1990-х гг. безра­ботица уже стояла в ряду основных жизненных трудностей населения наряду с невыплатами заработной платы.

Политика защиты от безработицы - неотъемлемый элемент государствен­ной политики в рыночной экономике, она направлена на решение важных социально-экономических задач. С одной стороны, это сохранение и возмож­но более полное использование трудового потенциала населения, с другой -снижение социальной напряженности, обусловленной наличием в обществе групп, утративших доход и социальный статус. Эта политика предполагает со­действие занятости, материальную поддержку соответствующих групп населе­ния, т.е. компенсацию определенной доли потерянного дохода, а также вы­вод с рынка труда отдельных категорий безработных.

Различные составляющие безработицы обусловлены разными причинами и имеют неодинаковые последствия¹. Наименее болезненна как с индивиду­альной, так и с общественной точки зрения фрикционная безработица, возни­кающая при поиске оптимального рабочего места. Именно к этой разновид­ности безработицы, как правило, апеллируют при обосновании ее позитив­ной роли в рационализации структуры рабочей силы, достижении наиболее полного соответствия потребностей основных агентов рынка труда - работо­дателей и работников². Сокращение фрикционной безработицы может быть достигнуто в результате улучшения системы информации о рынке труда и обучения безработных эффективным методам поиска работы.

Общая причина структурной безработицы - расхождение структур спроса на труд и его предложения. В результате работодатели испытывают трудности при заполнении вакантных рабочих мест, так как безработные либо не обла­дают необходимым набором качественных характеристик, либо сконцентри­рованы на территориях, удаленных от очагов спроса. Структурная безработица, как правило, длительная и может приобретать застойную форму. Снижению структурной безработицы способствуют проведение грамотной промышлен­ной политики, а также принятие специальных мер по переподготовке безра­ботных и стимулированию миграции.

Роль «барометра» состояния экономики выполняет преимущественно цик­лическая безработица, растущая во время экономического спада в связи с со­кращением совокупного спроса на труд и уменьшающаяся в период экономи­ческого роста. На эту часть безработицы можно воздействовать в рамках мак­роэкономического регулирования, в том числе через бюджетно-налоговую и денежно-кредитную политику³.

¹ Макконнелл Л.Р., Брю СЛ. Экономикс. Т. 1. М.: Республика, 1992. С. 157-159; Sapsford D., Tza-natosZ. The Economics of the Labour Market. L.: The Macmillan Press Ltd, 1993. P. 386-387.

² Бланшар О., Коммандер С, Коричелли Ф. Безработица и структурная перестройка в Восточной Европе и в России. В кн.: Безработица, структурная перестройка экономики и рынок труда / Под ред. Р. Емцова, С. Коммандера, Ф. Коричелли. М.: ИНФРА-М, 1995. С. 359; Обзор заня­тости в России: Вып. 1 (1991-2000 гг.). М.: ТЭИС, 2002. С. 85; Малева Т. Российский рынок труда и политика занятости: противоречия и перспективы реформирования // Politekonom. 2000. № 21 (13). С. 23; Mortensen D.T. Job Search and Labour Market Analysis. In: Handbook of Labour Economics. Vol. 2 / Eds. O.S. Ashenfelter, R. Layard. Amsterdam: North Holland, 1986; Shapiro C, StiglitzJ.E. Equilibrium Unemployment as a Worker Discipline Device //American Economic Review. 1984. Vol. 74. № 3. P. 433-444.

³ Кашепов А. Экономика и занятость. M.: ИМЭИ, 1999. С. 76-83; Прокопов Ф., Малева Т. Полити­ка противодействия безработице / Бюро экономического анализа. М.: РОССПЭН, 1999. С. 17.

Специфика безработных, в отличие от традиционно уязвимых категорий населения, состоит в том, что они (а также некоторая часть экономически не­активного населения) являются потенциально производительным населением, которое в значительной своей части может быть задействовано в экономике даже при неизменных ограничениях спроса. В то же время наличное произво­дительное население, по крайней мере частично, может служить потенциалом безработицы. Специфику безработных как потенциально производительного населения обусловливает тот факт, что безработица сопряжена с широким кругом издержек, выходящих за рамки прямых расходов на поддержку безра­ботных, и предполагает экономические, финансовые, социальные, а в ряде случаев также и психологические издержки.

Многомерность издержек безработицы связана с тем, что это явление за­трагивает экономически активное население. Отсюда проистекают экономи­ческие издержки, равные величине ВВП, недополученного в результате недо­использования трудового потенциала экономически активного населения¹. По нашим оценкам, в условиях России экономические издержки безработицы со­ставляют 15-20% ввт.

Финансовые издержки безработицы включают, во-первых, расходы на про­граммы помощи безработным (предоставление пособий и других видов матери­альной помощи, реализация активных программ содействия занятости, содер­жание инфраструктуры), во-вторых, вмененные издержки, величина которых измеряется суммой недополученных налогов. Работодатели также несут финан­совые издержки, равные величине выплачиваемого ими выходного пособия. Расчеты, проведенные Министерством финансов Великобритании в 1981 г., показали, что в среднем один безработный обходился казне в 3,4 тыс. фунтов, а совокупные финансовые издержки государства составили 9,8 млрд фунтов. Эта оценка включает государственные расходы, сопряженные с безработицей, и недополученные прямые налоги, однако не учитывает потери косвенных на­логов и затрат работодателей на выплату выходного пособия³. Расчет, основан­ный на обследовании расходов семей, данные которого позволяют оценить так­же недополученные в связи с безработицей косвенные налоги, дает более вы­сокую цифру финансовых издержек за тот же год - 12,9 млрд фунтов⁴.

¹ Альтернативная процедура оценки экономических издержек безработицы основана на допуще­нии равенства недополученного продукта и суммы доходов, потерянных в результате безработи­цы, скорректированной на величину субъективной ценности дополнительного свободного вре­мени (Knight KG. Unemployment: an Economic Analysis. L., 1987. P. 20-21).

² Данная оценка исходит из того, что, с одной стороны, естественная норма безработицы для России составляет не менее 5% (примерно половину реальной открытой безработицы, рассчиты­ваемой по методологии МОТ), с другой - не менее 10-15% формально занятых охвачены различ­ными формами скрытой безработицы. (Соболева И. О недоиспользовании трудового потенциала общества в период перехода к рыночной экономике // Общество и экономика. 2001. № 1).

³ Economic Progress Report. L., 1981.

⁴ Knight KG. Unemployment: an Economic Analysis. L., 1987. P. 22. В течение следующего десятиле­тия удельные финансовые издержки безработицы выросли более чем вдвое (Kitson М., Michie J., Sutherland Н. A Price Well Worth Paying? The Benefits of a Full-Employment Strategy. In: Employment and Economic Performance, Jobs, Inflation and Growth. Oxford: Oxford University Press, 1997. P. 234).

⁵ Оценка произведена из расчета средней заработной платы, не включает прочих потерянных на­логовых поступлений с предприятий и недополученных косвенных налогов, составляющих в со­временной России около ²/з ^вс^х налоговых поступлений. Рассчитано по: Социальное положение и уровень жизни населения России. М.: Госкомстат России, 2001. С. 22, 23, 108, 157.

Для России только вмененные издержки, сопряженные с недополученным налогом на фонд оплаты труда и подоходным налогом, составляли в 2000 г., по нашим оценкам, не менее 170 млрд руб., что на порядок превышает пря­мые государственные затраты на защиту от безработицы (16,9 млрд руб.)⁵. Полная сумма недополученных налогов, включая косвенные, должна быть существенно выше.

Безработные - единственная социально уязвимая категория, с которой со­пряжены экономические и вмененные финансовые издержки. Специфика безработных как потенциально производительного населения обусловливает расширение масштабов социальных издержек безработицы. Индивидуальные экономические издержки безработицы, связанные с потерей дохода от заня­тости и ухудшением материального положения не только самих безработных, но и членов их семей, трансформируются на уровне общества в социальные издержки. Это также ведет к фактическому перераспределению дополнитель­ной иждивенческой нагрузки на занятое население, что особенно актуально для России, пережившей затяжной экономический спад на фоне негативных социально-демографических тенденций.

Безработные - уязвимая категория населения не только по причине отсут­ствия постоянной работы, но и по характеристикам благосостояния. По дан­ным независимых обследований, уровень бедности среди семей безработных значительно превосходит средний показатель бедности. В малых городах доля бедных семей среди семей безработных достигает 77%, а в отдельных регио­нах приближается к 100%.

В случае длительной безработицы палитра сопряженных с ней индивиду­альных и общественных издержек существенно расширяется. Прежде всего появляются дополнительные экономические издержки, связанные с утратой квалификационного потенциала и навыков регулярной трудовой деятельнос­ти, а следовательно, обесценением рабочей силы, как индивидуальной, так и совокупной. В подавляющем большинстве случаев длительная безработица сопряжена также с серьезными психологическими издержками, которые обычно не возникают, если период безработицы невелик. О серьезном ухуд­шении психологического состояния длительно безработных свидетельствуют и данные статистики, фиксирующие рост заболеваемости среди безработных, высокую долю самоубийств, рост числа преступлений, совершаемых безра­ботными гражданами.

¹ В соответствии с неоклассической теорией в начальный период безработицы (в случае кратко­срочной безработицы) сопряженные с ней индивидуальные издержки могут иметь отрицатель­ную величину, так как субъективная ценность дополнительного свободного времени превыша­ет потерянный доход (Knight KG. Unemployment: an Economic Analysis. L., 1987. P. 20).

² Лргайл M. Психология счастья. M., 1990. С. 96; Knight K.G. Unemployment: an Economic Analysis. P. 21.

³ Панельное обследование 87 американских семей, возглавляемых безработными, выявило рез­кий рост напряженности внутрисемейных отношений и конфликтов с момента, когда период безработицы превышает 6 мес, второй скачок напряженности наблюдается после 12 мес. безра­ботицы (Lenkerd В. Psychological Consequences of Unemployment. A Background Study. Halmstad, 1995. P. 39-43).

Исследования, проведенные в США, показали, что увеличение безработицы на 1% в случае, если она не снижается на протяжении последующих 5 лет, ведет к увеличению числа самоубийств на 4,5%, первичных обращений в клинику для душевнобольных - на 3,3%, численности осужденных к тюремному заключению -на 4%, числа убийств - на 5,7%, смертности от алкоголизма и общего уровня смертности - на 1,9%¹. Аналогичные оценки для Великобритании показывают, что устойчивый однопроцентный прирост безработицы приводит к росту смерт­ности на 50 тыс. чел., психических заболеваний - на 60 тыс., осужденных за пра­вонарушения - на 140 тыс. чел.² Особо подчеркивается, что психологические издержки несут не только сами безработные, но и их родственники, в том чис­ле дети³. Таким образом, безработица не только отрицательно сказывается на состоянии человеческого потенциала, но и ведет к разрыву общественных свя­зей, нарастанию социальной изоляции и социальной напряженности.

Осознание полного спектра сопряженных с безработицей издержек неиз­бежно подводит к выводу о том, что грамотно построенная система социаль­но-экономической защиты от безработицы, направленная на сохранение и развитие трудового потенциала и содействие занятости безработных, способ­на принести не только сугубо социальный, но и прямой экономический эф­фект. Создание системы, опирающейся на рациональную экономическую по­литику, направленную на повышение эффективной занятости населения, способно значительно сократить издержки безработицы, повысить уровень использования трудового потенциала не только безработных и занятых, но и части экономически неактивного населения и тем самым расширить социаль­ную базу экономического роста. Без развития и поддержания на достойном уровне человеческих ресурсов невозможно обеспечивать дальнейший эконо­мический рост и повышение конкурентоспособности экономики. При таком подходе вложения в политику защиты от безработицы рассматриваются как инвестиции, способные приносить экономическую отдачу.

В современной России безработица воспринимается как неизбежное зло, а не как результат неэффективного функционирования экономики, что во многом напоминает подход развитых стран на этапе зарождения системы под­держки безработных в начале XX в.¹ Безработные в соответствии с таким под­ходом выступают таким же объектом социальной защиты государства, как и другие социально уязвимые категории населения (пенсионеры, инвалиды и др.), а расходы по их содержанию и трудоустройству воспринимаются исклю­чительно как вычет из совокупного дохода общества².

Ограниченность такого подхода связана с тем, что он неизбежно отводит на второй план экономические издержки безработицы, потери, которые не­сет общество в целом. В результате обедняется цель политики занятости. По­следняя сводится лишь к помощи конкретным людям (защите безработных), снятию социальной напряженности в обществе и игнорирует важнейший ас­пект рационализации занятости и более эффективного использования трудо­вых ресурсов. Поскольку в условиях острого дефицита ресурсов социальная помощь может быть оказана лишь ограниченному кругу наименее защищен­ных граждан, не способных решить свои проблемы самостоятельно, государ­ственная политика содействия занятости концентрировалась на регистрируе­мых безработных, доля которых составляла менее 1/4 всех безработных на протяжении всех лет рыночных преобразований (табл. 43.1).

В отличие от развитых стран и стран Центральной и Восточной Европы столь существенное расхождение показателей регистрируемой и общей безра­ботицы остается «уникальностью» России: если в первых странах расхождение этих показателей не столь значительно, а в таких странах, как Венгрия, Хор­ватия, Словакия и Словения, регистрируемая безработица превышает откры­тую безработицу (табл. 43.2), то в России уровень общей безработицы на про­тяжении всего периода рыночных реформ в 5 раз и более превышал уровень регистрируемой безработицы, выявляемый административной статистикой Государственной службы занятости (ГСЗ) (рис. 43.1).

На протяжении 1990-х гг. безработица неуклонно возрастала, а с 2000 г. -стала снижаться (табл. 43.1 и рис. 43.1). Одновременно происходило посте­пенное изменение природы безработицы: если изначально главным фактором

Таблица 43.1

С Динамика показетелей общей и регистрируемой безработицы в некоторых странах Восточной Европы и Росси 1994-1999гг..,% трана	Уровень безработицы, рассчитанный по данным
	статистики ГСЗ				общенациональных обследований рабочей силы
	1994	1996	1998	1999	1994	1996	1998	1999
Хорватия	17,3	15,9	18,6	20,8	-	10,0	11,4	13,6
Венгрия	10,9	10,5	9,1	9,6	10,7	9,8	7,8	7,0
Польша	16,0	13,2	10,4	13,0	13,9	11,5	10,6	15,3
Словакия	14,8	12,8	15,6	19,2	13,7	11,1	11,9	17,1
Словения	14,2	14,4	14,6	13,0	9,0	7,3	7,7	7,4
Россия	1,6	2,6	1,9	2,2	7,4	9,7	13,2	12,6

Составлено по: O'Leary Ch., Nesporova A., Samorodov A. Manual on Evaluation of Labour Market Policies in Transition Eco­nomies. Geneva.: ILO, 2001. P. 18; Данные обследования рабочей силы Госкомстата России за соответствующие годы; Данные статистики ГСЗ за соответствующие годы.

роста безработицы было падение спроса на труд в условиях абсолютного со­кращения производства, то в дальнейшем возрастало значение структурных факторов, диспропорций спроса на труд и предложения труда в территори­альном, профессионально-квалификационном и демографическом разрезах. Это нашло отражение в:

• росте длительности безработицы. По официальным данным Госкомстата России, среднее время поиска работы (незавершенной безработицы) увели­чилось с 4,4 мес. в 1992 г. до 8,2 мес. в 2001 г. Некоторое снижение абсолют­ной численности безработных и уровня безработицы в 2000-х гг. лишь незна­чительно повлияло на ее среднюю продолжительность. Группа безработных, ищущих работу более полугода, стала преобладающей, охватив в 2001 г. бо­лее 55% всех безработных по сравнению с 34,4% в 1993 г. Доля ищущих рабо­ту более года возрастала еще более стремительно - от 18,2% в 1993 г. до 46,9% в 2001 г.;

усилении территориальной дифференциации безработицы. На начало 2002 г. уровень безработицы варьировал от 1,9% в Москве до 30% в Республике Даге­стан, 39,2% в Республике Ингушетия и 29% в Агинском Бурятском автоном­ном округе². При этом на протяжении 1990-х гг. отчетливо прослеживалась тенденция к усилению регионального разрыва в уровне безработицы. Если в 1992 г. уровень безработицы 71 региона не превышал 7%, то к 1995 г. уже 68 регионов преодолели этот барьер. К началу 1999 г. в 54 регионах уровень без­работицы превысил 13%, в 34- 15%, а в 3 регионах - 30%. В 2000-2001 гг. по­казатели безработицы несколько улучшились, однако по-прежнему в значи­тельной части регионов уровень безработицы превышает 15%;

• углублении проблемы очаговой безработицы. Практически в каждом россий­ском регионе, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, есть районы, где уровень безработицы (и даже регистрируемой) приближается к 50%;

• увеличении возрастных разрывов в уровне и продолжительности безработи­цы. Так, для молодежи в возрасте от 16 до 20 лет уровень безработицы состав­ляет 33,6% и сильно варьирует по регионам (в 1998 г. в 42 регионах он превы­шал среднероссийский уровень, а в 8 регионах был выше 70%). Уровень без­работицы для молодежи в возрасте 20-24 лет несколько ниже (менее 30%), однако их абсолютная численность увеличилась за 1992-2000 гг. более чем в 2 раза. Это выше, чем в крайних возрастных группах.

¹ Труд и занятость в России: Стат. сб. М.: Госкомстат России, 2001. С. 162; Статистические бюл­летени Минтруда России за 1992-2000 гг. «Основные показатели деятельности органов Минтру­да России по вопросам занятости населения за январь-декабрь».

² По данным обследования рабочей силы Госкомстата в феврале 2002 г.

Мировая практика показывает, что некоторое снижение безработицы в пе­риод экономического подъема не снимает ее проблему. Более того, именно периоды благоприятной конъюнктуры, когда острота текущих проблем и фи­нансовое бремя, связанное с поддержкой безработных, снижаются, могут быть использованы для выстраивания продуманной стратегической линии, заполнения пробелов и исправления выявившихся в предыдущие периоды ошибок, для экспериментальной проверки, апробации новых форм и методов содействия занятости безработных, для формирования институциональной структуры и создания финансовых резервов для будущих менее благоприят­ных периодов. Кроме того, несмотря на некоторое сокращение в последние годы масштабов и уровня безработицы в целом по России, эта проблема от­нюдь не потеряла своей актуальности. *

Несмотря на формальное признание в России многообразных форм безра­ботицы, ориентиром при оценке состояния рынка труда и выработке политики занятости служит уровень регистрируемой, или, как еще принято его назы­вать, официальной, безработицы. Эта попавшая в поле зрения государствен­ных органов часть рынка, по сути, произвольно вырывается из общего кон­текста социально-экономических отношений, что принципиально недопус­тимо. Для того чтобы оценить сложившуюся на сегодняшний день ситуацию на рынке труда в России, следует проанализировать, насколько адекватно по­лученные различными путями данные о безработице отражают масштабы, структурные характеристики и тенденции развития этого феномена, как они соотносятся между собой, а также определить оптимальную сферу примене­ния различных методов измерения безработицы.

В настоящее время в мировой практике применяются 2 основных метода измерения безработицы, в основе которых лежат различные, независимые друг от друга источники информации - административная статистика ГСЗ о зареги­стрированных безработных и общенациональные выборочные обследования домохозяйств, которые проводят национальные комитеты по статистике.

Предпочтение обычно отдается одному из них. В США, Канаде, Японии, Австралии и большинстве Скандинавских стран - выборочным обследовани­ям, которые проводятся ежемесячно и служат основным источником инфор­мации об уровне, динамике, структуре, длительности и других параметрах безработицы, в большинстве европейских стран - данным соответствующих служб о регистрируемых безработных. Каждый из методов имеет достоинства и недостатки.

Выборочное обследование населения позволяет выявить практически все категории безработных, в том числе и те, которые по каким-либо причинам оказались вне поля зрения государственных органов занятости. Кроме того, данные обследований хорошо приспособлены для межстрановых сопоставле­ний. В то же время для применения этого метода есть ограничения.

Во-первых, обеспечение регулярных и качественных опросов на основе ре­презентативной, в том числе по регионам, выборки и оперативной обработки результатов требует соответствующего технологического обеспечения, квали­фицированных кадров и значительных финансовых затрат. Во многих разви­вающихся странах это обстоятельство стало серьезной преградой для широкого распространения данного метода. Значительные финансовые и технологичес­кие трудности при организации и проведении общенационального обследова­ния рабочей силы (далее - ОРС) испытала и Россия.

Во-вторых, любое, даже наилучшим образом организованное выборочное обследование, в отличие от сплошного наблюдения, объективно предполага­ет статистическую ошибку. В процессе дробления выборки, например при ре­гиональном анализе, или дезагрегирования показателей ошибка выборки ста­новится все более значимой. На определенном этапе выборка может потерять репрезентативность.

В-третьих, время от времени пересматриваются те или иные концептуаль­ные положения, составляющие выборки, вопросы анкеты, что приводит к потере сопоставимости данных за различные периоды времени. Так, в США примерно раз в 10 лет на основе переписи населения происходит существен­ная корректировка структуры выборки. В последний раз (в 1994 г.) она со­провождалась реструктуризацией опросных листов и внесением изменений в методологию сбора данных. В результате возникла необходимость пересчета значительного числа показателей. Тем не менее некоторые данные так и оста­лись несопоставимыми.

Преимущества учета безработицы на основе данных административной ста­тистики состоят в следующем:

• этот метод не требует значительных финансовых затрат;

• отчетность имеет сплошной и непрерывный характер, а потому позволя­ет достаточно легко отделить сезонные колебания занятости, безработицы и других параметров рынка труда от долговременных тенденций их изменения;

• сплошная статистика дает возможность подробно анализировать ситуа­цию в каждом регионе и положение безработных по отдельным категориям, так как в данном случае дезагрегирование не снижает достоверности.

Вместе с тем в странах, опирающихся на регистрационный (администра­тивный) метод, растет понимание того, что собираемая информация неиз­бежно неполна, так как представляет собой лишь побочный продукт органа социальной защиты (служб занятости), ориентированного на помощь опреде­ленному контингенту населения (безработным, обратившимся в службу заня­тости). Информация о числе зарегистрированных безработных, имеющих пра­во на пособие, неизбежно отсечет тех лиц, не имеющих работы, которые, на­пример, предпочитают искать работу самостоятельно, либо не удовлетворяют критериям регистрации в службе занятости, либо нарушили правила пребыва­ния в качестве зарегистрированных безработных и были лишены этого статуса. Кроме того, несопоставимость показателей регистрируемой безработицы по странам обусловлена различиями в критериях предоставления пособий по без­работице в разных странах, при установлении которых существенную роль иг­рают политические соображения. Изменение расстановки политических сил, смена приоритетов в социальной сфере могут привести к ужесточению или, наоборот, к смягчению условий предоставления пособий по безработице. В Великобритании, например, это происходит всякий раз, когда консерватив­ное правительство сменяется лейбористским, и наоборот. В результате число регистрируемых безработных меняется просто потому, что те или иные кате­гории населения теряют (либо приобретают) право на пособие.

Все перечисленные обстоятельства побуждают европейские страны, опи­рающиеся на данные административной статистики служб занятости, регу­лярно (как правило, 1-2 раза в год) проводить также выборочные обследова­ния в соответствии с методологией МОТ. Таким образом, на протяжении уже почти пяти последних десятилетий во многих странах собираются данные об уровне безработицы из двух независимых друг от друга источников.

Большинство восточноевропейских стран с начала 1990-х гг. перешли на двойную систему измерения безработицы (за исключением Албании), а из числа стран бывшего СССР двойная система используется только в прибал­тийских странах, Армении и Грузии (с 1998 г.), на Украине (с 1996 г.) ив России (с 1992 г.). Остальные страны измеряют безработицу на основе дан­ных, собираемых через ГСЗ.

В России заложены основы комплексной системы учета безработных, при­нятой в международном сообществе. Однако элементы этой системы развиты неравномерно. Единственным аккуратно собираемым и регулярно доступным источником информации до недавнего времени были данные административ­ной отчетности служб занятости о зарегистрированных незанятых и безработ­ных. При этом основной источник информации о параметрах и тенденциях развития безработицы в России - общенациональное обследование населения по проблемам занятости Госкомстатом России.

В отличие от обстоятельных и подробных данных административной ста­тистики, предоставляющих широкие возможности для детального анализа потоков регистрируемых безработных, обследования Госкомстата России вызывают ряд серьезных нареканий. К ним относятся: нерегулярность прове­дения обследований до 1999 г.; запоздалые сроки публикации результатов; снижение числа обследуемых домохозяйств (до 1996 г. в обследование вклю­чалось 450 тыс. домохозяйств по всей России, затем их число плавно сокра­щалось и к 2000 г. уменьшилось более чем в 3 раза по сравнению с первой по­ловиной 1990-х гг.); неудовлетворительное качество выборки. До перехода на поквартальные обследования в 1999 г. периодичность ОРС не позволяла отде­лить долговременные тенденции от нормальных сезонных колебаний. Изме­нение периодичности обследования с 1999 г. и сокращение числа обследуе­мых домохозяйств потребовали пересчета ряда показателей за предшествую­щие годы и до сих пор вызывают определенные трудности при сопоставлении отдельных показателей по годам.

Перечисленные обстоятельства делают комплексный анализ ситуации на российском рынке труда на основе ОРС весьма затруднительным, и склады­вается впечатление, что наиболее полна и объективна информация о регист­рируемой безработице, основанная на сплошной отчетности. Поэтому пред­ставители официальных структур, журналисты и многие исследователи опе­рируют преимущественно показателем регистрируемой безработицы.

На первый взгляд может показаться, что данные административной стати­стики в России должны отражать реальную безработицу значительно более точно, чем данные по основным европейским странам, поскольку в соответ­ствии с Законом о занятости в РФ все обратившиеся в службу занятости рос­сийские граждане, не имеющие работы и ищущие ее (кроме пенсионеров и уча­щихся дневных отделений), обладают правом получения статуса безработного. В большинстве же стран это право ограничено. Кроме пенсионеров и учащихся, его лишены лица, впервые или после длительного перерыва выходящие на рынок труда, имеющие доход на члена семьи выше определенного уровня, а в ряде стран - добровольно уволившиеся с предыдущего места работы.

На самом деле ситуация не столь однозначна. Разобраться в ней можно лишь на основе анализа факторов, оказывающих влияние на масштабы и дина­мику регистрируемой и общей безработицы в России. На показатель регистри­руемой безработицы влияют по меньшей мере следующие факторы: 1) общая экономическая ситуация в регионе, определяющая возможности трудоуст­ройства; 2) государственная политика в отношении безработных (законода­тельно определенный порядок регистрации и условия предоставления посо­бий); 3) эффективность и стиль работы территориальных органов занятости; 4) особенности трудового, в том числе пенсионного, законодательства; 5) за­конодательные инициативы местных и региональных властей.

Перечисленные факторы способны существенно влиять как на стимулы безработных к регистрации, так и на объективные возможности получения статуса безработного, а значит, способствовать увеличению или сокращению доли безработных, получающих официальный статус. Так, открытие отделе­ний служб занятости в «спальных» районах Москвы в середине 1990-х гг., «приблизившее» службу к населению, сразу же привело к росту числа обраще­ний и соответственно масштабов и уровня регистрируемой безработицы. «Ре­гулирование» численности безработных в Москве после кризиса 1998 г. путем ограничения приема службами занятости до 10 заявлений в день, напротив, способствовало снижению численности получивших статус безработного.

Отчетливая тенденция рынка труда России во второй половине 1990-х гг. -неуклонное снижение регистрируемой безработицы: к 1999 г. разрыв между показателями общей и регистрируемой безработицы достиг семикратной величины.

Сокращение государственного финансирования политики содействия заня­тости и вытекающие отсюда снижение размера пособий по безработице и со­кращение программ активной помощи привели, с одной стороны, к сниже­нию у безработных стимулов к регистрации, с другой - к ужесточению правил регистрации безработных в органах ГСЗ. В результате статус безработного ста­ли присваивать реже. Если в 1995 г. 82,9% обратившихся незанятых, ищущих работу, становились обладателями статуса безработного, то в 1997 г. - 73,6%, в 1998 г. - 69,9, в 1999 г. - 64,1, а в 2000 г. - только 60,2% (табл. 43.3).

Таблица 43.3

Структура обратившихся в поисках работы в органы Государственной службы занятости в 1993-2000 гг.

Показатель	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Всего обратилось в поиске работы, тыс. человек	2 283	3 709	5 122	5 280	4 599	4 739	4 300	4 746
Из них безработные, %	72,1	86,1	76,9	83,6	82,7	80,9	76,1	69,2
Из числа безработных получили статус безработного в органах ГСЗ, %	68,0	78,4	82,9	78,9	73,6	69,9	64,1	60,2

Данные показывают устойчивое снижение численности незанятого населе­ния среди всех обратившихся в службы занятости. В 2000 г. доля незанятого на­селения среди всех клиентов службы составила 69,2% - минимальную величину за 1993-2000 гг. Это означает, что «популярность» государственной службы упала среди безработных (не имеющих работы и ищущих работу активно, что подтверждает факт обращения в службу занятости) и выросла среди занятого населения. Это свидетельствует об изменении ориентиров в работе самой ГСЗ в пользу «непрофильного» для данного государственного органа контингента -занятых, учащихся и т.п.

С учетом всех перечисленных обстоятельств можно заключить, что данные о регистрируемой безработице в России не могут служить индикатором ни ис­тинных масштабов безработицы в России, ни даже тенденций ее развития.

Параметры безработицы, улавливаемые ОРС, также существенно искажа­ют реальную ситуацию.

Во-первых, в соответствии с рекомендациями МОТ в отношении критери­ев безработицы, принятыми Госкомстатом России, к безработным не отно­сят: а) лиц, находящихся в бессрочных, неоплачиваемых отпусках по иници­ативе администрации; б) работающих, но не получающих заработную плату. Классификация этой категории лиц не могла быть предусмотрена МОТ ввиду их отсутствия в тех странах, на основе практики которых разрабатывались ре­комендации. Однако обе перечисленные категории лиц, по существу, безра­ботные и поддаются учету (в отличие, например, от разочарованных безра­ботных или избыточных работников, получающих заработную плату).

Во-вторых, в соответствии с рекомендациями МОТ проработавших в тече­ние контрольной недели хотя бы 1 ч относят к числу занятых. В условиях Рос­сии последнее обстоятельство может приводить к существенному занижению реальной безработицы. В отличие от развитых стран российские безработные не станут пренебрегать случайными заработками просто потому, что не могут себе этого позволить (минимальное пособие, которое получает больше поло­вины российских безработных, даже с учетом доплат на иждивенцев, сущест­венно ниже прожиточного минимума). Однако это отнюдь не снимает про­блему поиска ими подходящей работы с нормальным вознаграждением.

В-третьих, в каждом следующем раунде обследования происходит некото­рое искажение выборки, в том числе связанное с отказом респондентов отве­чать на поставленные вопросы. Разумно предположить, что среди неблагопо­лучных респондентов, к которым в первую очередь относятся не имеющие ра­боты, уровень отказов выше.

Тем не менее специфика искажений, присущих показателю общей безра­ботицы, такова, что они сравнительно стабильны и в малой степени подвер­жены колебаниям под воздействием конъюнктурных факторов. Иными слова­ми, показателем общей безработицы, получаемым на основе обследований, манипулировать значительно сложнее. Поэтому в качестве индикатора мас­штабов и особенно тенденций развития безработицы в России следует использо­вать показатель общей безработицы.

Показатели регистрируемой и общей безработицы позволяют улавливать разные аспекты этого явления. На основе выборочных обследований можно получить достаточно адекватное представление об истинных масштабах и уровне безработицы. В то же время обследования, даже при условии их еже­квартального проведения, которое планируется Госкомстатом России с 1999 г., не в состоянии обеспечить данные, необходимые для анализа потоков рынка труда. Информация о сменяемости состава безработных, темпов их притока и оттока по различным категориям рабочей силы, в том числе о доле возвраща­ющихся в сферу занятости и пополняющих ряды экономически неактивного населения, есть в сплошной отчетности, предоставляемой ГСЗ.

Данные, собираемые в ходе мониторинга регистрируемой безработицы, позволяют вести полный учет всех обратившихся в поисках работы и заявив­ших, что работы не имеют. Хотя такой учет существует, однако показатель общей безработицы рассчитывают по другому, произвольно заниженному по­казателю.

Сопоставление масштабов и структур общей и регистрируемой безработи­цы позволяет отследить: а) какая часть безработных региона проходит через органы ГСЗ; б) какие услуги и в каком объеме оказывает ГСЗ; в) какова ре­зультативность ее работы; г) какие категории безработных чаще всего прибе­гают к услугам ГСЗ.

Занижение показателей регистрируемой безработицы не препятствовало бы анализу потоков рынка труда на основе данных государственной отчетно­сти в случае, если бы регистрируемая безработица составляла стабильную или по крайней мере предсказуемую часть общей¹. Однако, как видно из табл. 43.1, тенденции развития общей и регистрируемой безработицы расхо­дятся: если общая безработица демонстрирует устойчивую тенденцию к повы­шению, то доля регистрируемой безработицы в общей за 1992-1996 гг. вырос­ла более чем в 2 раза, а затем резко сократилась. Расхождение между числом зарегистрированных безработных и числом граждан, квалифицируемых как безработные в соответствии с методологией МОТ, достигло к началу 2000 г. более 5 раз. Таким образом, данное отношение отнюдь не стабильно. Более того, общая и регистрируемая безработицы изменяются в значительной мере независимо друг от друга.

¹ Гипотеза о стабильности доли регистрируемой безработицы в общей принимается в качестве од­ной из отправных точек анализа безработицы, выполненного С. Коммандером, Р. Емцовым в работе «Безработица в России: масштабы, характеристики и региональные параметры», опуб­ликованной в кн.: Бедность в России. Государственная политика и реакция населения. Вашинг­тон: Всемирный банк, 1998. С. 161, 188.

Многократное расхождение показателей можно было бы объяснить только статистической проблемой, если бы ориентиром при разработке государст­венных программ служили показатели общей безработицы. В России же по сей день планируемые государством действия ориентированы на очень узкий сегмент рынка труда - регистрируемых безработных, несмотря на то что уже практически никем не оспаривается тот факт, что показатели регистрируемой безработицы существенно искажают реальные масштабы этого явления, не дают адекватного представления о структуре и динамике безработицы в реги­ональном разрезе и потому исключают из сферы внимания государства кри­тические зоны безработицы. Однако если в первой половине 1990-х гг. при­верженность показателю регистрируемой безработицы в России была обус­ловлена больше политическими причинами («низкая цена реформ»), то впоследствии на первый план вышли финансовые причины.

ВЫВОДЫ

1. Цели политики занятости достаточно полно отражены в соответствующей резолюции МОТ: «Эта политика имеет целью обеспечение того, чтобы:

1. имелась работа для всех, кто готов приступить к работе и ищет работу;

2. такая работа была как можно более продуктивной; с) существовала свобода выбора занятости и самые широкие возможности для каждого трудящегося получить подготовку и использовать свои навыки и способности для выполне­ния работы, к которой он пригоден, независимо от расы, цвета кожи, пола, религии, политических взглядов, иностранного происхождения или социаль­ного происхождения»¹. Наряду с законодательным обеспечением основных гарантий работающему населению посредством установления стандартов ми­нимальной заработной платы, условий труда, порядка найма и увольнения работников политика занятости предполагает воздействие как на факторы, характеризующие спрос на труд, так и на факторы, отражающие предложе­ние труда.

2. Выделяются два основных направления политики занятости. Первое из них связано с формированием спроса на труд в рамках общеэкономической политики. Принимая решения о формировании общеэкономических пропорций в области промышленной политики, развития тех или иных отраслей и регионов, необходимо учитывать фактор занятости: численность и структуру наличной рабочей силы, уровень образования, профессионально-квалифика- ционный состав, демографические тенденции. Расширение занятости (создание дополнительных рабочих мест) не может (или может лишь в ограничен- ных пределах) быть единственной целью инвестирования. Искусственное поддержание и стимулирование занятости консервирует часто устаревшую структуру рабочих мест и, следовательно, выступает фактором снижения экономической эффективности. В то же время при определении приоритетов промышленной политики как на федеральном, так и на региональном уровне необходимо исходить из взаимоувязанных целей в области реструктуризации производства и развития занятости.

¹ Конвенции и рекомендации МОТ, 1919-1966. Женева: Международное бюро труда, 1983. С. 1429.

Второе направление предполагает формирование целостной системы защи­ты от безработицы, все элементы которой должны быть ориентированы как на социальную, так и на экономическую отдачу. Экономическая функция данной системы, являющейся одновременно одним из ключевых блоков по­литики занятости, состоит в формировании и поддержании адекватного предъявляемому в экономике спросу предложения труда, т.е. механизма «со­стыковки» безработных и рабочих мест.

3. ¹ Holthem G, Mayhew K. Tackling Long-Term Unemployment. L.: IPPR, 1996.

   ² Chris de Neubourg. Unemployment and Labour Market Flexibility: the Netherlands. Geneva: ILO, 1990. P. 51-53.

   Экономический рост, сопровождающийся созданием новых рабочих мест, - необходимая предпосылка обеспечения продуктивной занятости и снижения безработицы. Без этих условий любая политика, направленная на сокращение безработицы и увеличение занятости, будет неизбежно обрече­на на провал, а конкретные меры в области социальной поддержки безра­ботных будут малоэффективными и могут носить только паллиативный ха­рактер. В России изолированность социальной политики от экономической политики в целом, отсутствие действенной промышленной политики, пре­дусматривающей развитие системы рабочих мест, до сих пор делали объек­тивно невозможным продвижение в направлении рациональной продуктив­ной занятости.

4. Теоретический анализ и имеющиеся эмпирические данные показыва­ют, что экономический рост далеко не всегда сопровождается сокращением безработицы. Более того, в России на первых этапах этого процесса возмо­жен дальнейший ее рост, что связано по крайней мере со следующими при­чинами. Во-первых, с активизацией процессов высвобождения в связи с ростом производительности труда и стремлением к освобождению от избы­точной занятости, охватывающей, по нашим данным, до 35% занятых в промышленности. Во-вторых, со структурным несоответствием между вновь создаваемыми рабочими местами и квалификационными и демографичес­кими характеристиками безработных. В-третьих, с несовпадением регио­нов (районов), генерирующих спрос на труд, и регионов, где сосредоточена незанятая рабочая сила. В-четвертых, с ограниченностью возможностей адаптации к рынку труда длительно безработных, в значительной мере утра­тивших трудовые навыки, привычку к регулярному труду и поэтому конку­рентоспособность.

5. Проблема уменьшения безработицы не может быть решена исключи­тельно мерами макроэкономического воздействия. Далеко не все категории безработных автоматически «всасываются» дополнительным спросом. Расши­рение занятости нетождественно сокращению безработицы. Наиболее трудно поддается сокращению длительная безработица, значительная часть которой в отсутствие специальных программ способна стать постоянным балластом для системы социального обеспечения¹. В стратегическом плане проблема со­стоит в том, что в период «выздоровления» экономики, когда появляются но­вые рабочие места и расширяется занятость, этот процесс в минимальной степени затрагивает безработных с большим стажем. Новые рабочие места за­полняются наиболее конкурентоспособными претендентами, пребывавшими в рядах безработных сравнительно короткое время. На это есть две основные причины. С одной стороны, по мере увеличения срока безработицы снижает­ся интенсивность поиска подходящего рабочего места, разрушаются социаль­ные связи, с помощью которых можно получить информацию об открывших­ся рабочих местах. С другой стороны, работодатели избегают нанимать долго не работающих лиц, поскольку сам факт продолжительной безработицы яв­ляется в их глазах отрицательной характеристикой, индикатором наличия у претендента на рабочее место скрытых нежелательных характеристик². В ос­нове статистической дискриминации долго не работающих лиц лежит объек­тивное обесценение их квалификации, деградация накопленного человечес­кого капитала, усвоение «культуры» безработицы.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. Какие существуют формы безработицы, условия их возникновения и социально-экономические последствия?

2. Каковы экономические, финансовые и социальные издержки безра­ботицы?

3. Каковы структура безработицы в России и ее особенности?

4. Опишите методы измерения безработицы и их использование при оцен­ке состояния рынка труда. Назовите причины несовпадения показате­лей безработицы, выявляемой административной статистикой, и пока­зателей, полученных на основе данных национальных обследований ра­бочей силы.

5. Каково влияние различных показателей безработицы на выработку по­литики занятости в России?

Рекомендуемая литература

1. Безработица, структурная перестройка экономики и рынок труда в Восточной Европе и России / Под ред. Р. Емцова, С. Коммандера, Ф. Коричелли. М.: ИНФРА-М, 1995.

2. Занятость и политика на рынке труда в некоторых странах с переходной эконо­микой: Серия публикаций по социально-трудовым вопросам в странах Восточной Ев­ропы и Центральной Азии: Вып. 5. М.: Издание бюро МОТ в Москве, 2000.

3. Капелюшников Р. Российский рынок труда. Адаптация без реструктуризации. М.: ГУ-ВШЭ, 2001.

4. Малева Т.М., Прокопов Ф.Т. Политика противодействия безработице / Бюро экономического анализа. М.: РОССПЭН, 1999.

5. Прокопов Ф. Безработица и эффективность государственной политики на рынке труда в переходной экономике России. МГУ им. М.В. Ломоносова. М: ТЕИС, 1999.

6. Рикка С. Служба занятости: природа, назначение, функционирование / Пер. с фр. И.А. Дунаевой. М., 1993.

7. Четвернина Т. Кризис Фонда занятости и механизмы его преодоления // Вопро­сы экономики. 1999. № 11.

8. Четвернина Т. Российская система социальной защиты от безработицы в контек­сте мирового опыта // Вопросы экономики. 2002. № 11.

9. O'Leary Ch., Nesporova A., Samorodov A. Manual on Evaluation of Labour Market Policies in Transition Economics. ILO. Geneva, 2001.