44.4. Региональная дифференциация бедности4

¹ Стратегия содействия сокращению бедности в России: анализ и рекомендации. М.: Московское бюро МОТ, 2001. С. 5.

² Рассчитано по: Обследование населения по проблемам занятости. Февраль 2002 г. М.: Госком­стат России, 2003. С. ПО.

³ Данные мониторинга социально-экономической ситуации на оборонных предприятиях России. См.: Увицкая Ю. Основная и дополнительная работа: различия, взаимосвязь и влияние на образ жизни населения России. М.: ИСЭПН РАН, 2001. С. 16.

⁴ Более подробно региональный разрез бедности представлен в работе: Стратегия содействия сокра­щению бедности в России: анализ и рекомендации. Раздел 6. М.: Московское бюро МОТ, 2001.

^{Бедность в России имеет значительную территориальную дифференциа­цию, обусловленную неоднородностью российских регионов по уровню эко­номического развития, состоянием рынка труда, половозрастной структурой населения. Различия в уровне бедности и доходов населения характерны для любой страны, но особенно для стран с переходной экономикой. Экономиче­ский рост не может быть одномоментным и повсеместным, он начинается в}

территориально локализованных «точках роста» или центрах с наиболее бла­гоприятными социально-экономическими условиями. Концентрация инвес­тиций в «точках роста» необходима для инновационных процессов, которые затем распространяются и на периферию, что позволяет развиваться более отсталым территориям. Эти объективно существующие механизмы развития делают территориальное экономическое неравенство неизбежным, а полное выравнивание региональных диспропорций, особенно для больших стран, недостижимым.

Для таких стран продуманная государственная социальная политика в от­ношении регионов особенно важна, так как рост социального и имуществен­ного неравенства населения разных регионов увеличивает вероятность воз­никновения в них социальной напряженности и конфликтности, а в конечном итоге может представлять угрозу политической стабильности и национальной безопасности в стране.

В советское время проводилась дорогостоящая политика выравнивания территориальных различий. В целом действенность советских механизмов территориального выравнивания доходов (хотя и на очень низком уровне) была высокой. С началом рыночных реформ механизмы территориального выравнивания и перераспределения либо были свернуты, либо значительно сократились в объемах. В условиях экономического кризиса 1990-х гг. регио­ны России разделились на два типа: с одной стороны, это «открытые», свя­занные с мировой экономикой сырьевые регионы экспортной ориентации и крупнейшие города с быстро растущим третичным сектором, с другой сторо­ны - «закрытые» регионы внутренней экономики с наиболее сильным эконо­мическим спадом. К последним относится около 70% всех субъектов Федера­ции, в которых живет ²/з населения страны.

¹ ВРП скорректирован на прожиточный минимум в регионе по методике, используемой в рос­сийских «Докладах о развитии человеческого потенциала Программы развития ООН».

В этот период значительно сократились объемы перераспределения финан­сово-бюджетных ресурсов для поддержки слаборазвитых и приоритетных ре­гионов. В результате роста территориальных экономических диспропорций за 1990-е гг. и свертывания механизмов выравнивания региональные различия в уровне доходов и бедности стали намного сильнее. Региональные экономиче­ские контрасты чрезвычайно велики: душевой ВРП¹ Тюменской области поч­ти в 13 раз выше этого показателя Ингушетии. Средний показатель 5 регио­нов-лидеров в 5,5 раза выше душевого ВРП 5 регионов-аутсайдеров.

Основой неравенства доходов стали различия в отраслевой структуре регио­нальной экономики. Регионы со специализацией на машиностроении, отрас­лях ВПК, легкой и пищевой промышленности имели наибольший спад, в них к 1996 г. осталось 20-45% промышленного производства от уровня 1990 г. В ре­гионах со специализацией на отраслях ТЭКа и металлургии сохранилось 60-75% объемов производства. В крупнейших городах (прежде всего федераль­ных) высокие темпы спада промышленного производства были компенсиро­ваны быстрым развитием сектора услуг. Промышленный рост, начавшийся после финансового кризиса августа 1998 г., несколько уменьшил диспропор­ции, так как в первую очередь объемы производства росли в импортозамеща­ющих отраслях и соответственно в регионах «внутренней» экономики. Но трудно по сей день считать этот рост устойчивым, а тем более переоценивать его влияние на нивелирование межрегиональных диспропорций. В результате проблемы бедности в регионах «внутренней» экономики, особенно имевших максимальный спад производства за 1991-1996 гг., сохраняют ярко выражен­ный характер и в настоящее время.

Региональные различия в уровне жизни оцениваются через отношение ду­шевых доходов к прожиточному минимуму (рис. 44.2). По их расчетам, поку­пательная способность доходов населения беднейших субъектов Федерации в 8-12 раз ниже, чем в Москве. За столицей следует небольшая группа относи­тельно благополучных экспортно-ориентированных регионов - нефтегазовые округа Западной Сибири, Самарская, Мурманская, Липецкая, Белгородская области, Красноярский край, республики Коми и Татарстан.

Основная масса субъектов Федерации имеет доходы ниже среднероссий­ского уровня. К наиболее проблемной группе относятся 9-12 территорий. Граница зоны крайнего неблагополучия неустойчива, что затрудняет выделе­ние регионов с наиболее высоким уровнем бедности в качестве приоритетных объектов, на которые должна быть нацелена политика содействия сокраще­нию бедности.

Региональные различия заметны и при анализе структуры доходов. В сред­нем по стране доля заработной платы в денежных доходах составляет около 36%!. Но в северных и восточных регионах доля заработной платы гораздо вы­ше (50-70%), чем на аграрном юге (20-30%), где важную роль играют доходы от товарного личного подсобного хозяйства. В крупнейших городах доходы от вторичной и скрытой занятости слабо фиксируются статистикой, поэтому до­ля заработной платы формально существенно ниже (в Москве, например, около 18%), при этом особенно велика роль доходов от предпринимательской деятельности.

Расчеты позволили специалистам выделить 5 типов регионов по уровню развития и остроте проблем бедности (табл. 44.7).

Приведенная выше структура региональной картины бедности имеет прак­тическое значение, поскольку помогает выбирать приоритеты в условиях огра­ниченных ресурсов: либо «подтягивать» слабейших, направляя основную часть средств в 10-15 регионов с глубокой и застойной бедностью, либо распреде­лять ресурсы более равномерно, добиваясь заметного снижения уровня бедно­сти в менее кризисных регионах срединной зоны. Представляется, что второй путь более эффективен для сокращения и локализации бедности в России.

Не менее актуальны и внутрирегиональные различия в уровне доходов и бедности. Особенно наглядны они при сравнении крупнейших городов с малы­ми городскими и сельскими поселениями. Коротко остановимся на некоторых

с

Таблица 44.7

пецифических характеристиках различных типов поселений применительно к стратегии содействия сокращению бедности.

На уровень бедности в различных типах поселения воздействуют несколь­ко факторов:

• численность населения и статус города. В крупнейших городах - центрах регионов рынок труда более диверсифицирован и имеет больше высокоопла­чиваемых рабочих мест вследствие большей адаптивности к рыночным реали­ям и новым видам занятости;

• специализация экономики города. Наличие экспортных отраслей или отраслей, ориентирующихся на национальный, внутрирегиональный или местный рынок, стало причиной значительных расхождений в заработной плате и обострения проблемы занятости в депрессивных городах региональ­ных экономик;

• положение города (сельского поселения) в пределах или вне крупных аг­ломераций создает разные условия для территориальной мобильности населе­ния и маятниковой миграции в крупные центры;

• уровень развитости региона, в котором расположены населенные пункты. От этого зависит объем поступающих в муниципалитеты бюджетных транс­фертов на социальные цели;

• природно-географические условия для развития личного подсобного хо­зяйства, ставшего в годы кризиса важнейшим источником доходов значитель­ной части населения малых городов и сельской местности.

Исходя из сочетания этих факторов, можно представить обобщенную шка­лу поселений по остроте проблем бедности.

1. Сельские поселения вне агломераций. Наиболее высокий уровень бедно­сти характерен для Нечерноземной зоны, где в малых сельских поселениях живут в основном пенсионеры старших возрастов.

2. Монопрофильные малые и средние города депрессивных отраслей в кризисных регионах. Отличаются максимальным уровнем бедности всех групп населения. Основные причины бедности - невыплаты заработной пла­ты и массовая безработица. Часто бедность носит застойный характер из-за низкой территориальной мобильности населения.

3. Малые и средние города - местные центры вне агломераций. Отличают­ся концентрацией занятости в низкооплачиваемых отраслях бюджетной сфе­ры и переработки сельскохозяйственной продукции, стареющей возрастной структурой населения и высокой долей пенсионеров среди бедного населе­ния, минимальными возможностями создания новых рабочих мест из-за сла­бого притока инвестиций. Бедность в них носит застойный характер.

4. Города - местные центры и сельские поселения в пределах агломераций. Низкие доходы живущих и работающих в этих поселениях дополняются более высокими заработками маятниковых мигрантов. Благодаря трудовым мигра­циям менее остра проблема молодежной безработицы.

5. Крупные города с более высокими, но сильно поляризованными дохо­дами. Они имеют более диверсифицированный рынок труда и более развитый малый бизнес.

6. Малые и средние города со специализацией на экспортных отраслях, с самым высоким уровнем заработной платы и резкой поляризацией доходов между занятыми в основных производствах и бюджетной сфере.

7. Крупнейшие города - центры регионов, концентрирующие человечес­кий капитал (более молодое, активное и высокообразованное население). В этих городах наиболее диверсифицирован рынок труда, минимальная безра­ботица и резко поляризованы доходы населения.

Проблема сельской бедности неоднозначна. По уровню доходов сельское население значительно отстает от городского: душевые располагаемые ресур­сы сельских жителей в 1999 г. были на 31% ниже, чем у горожан, а денежные доходы - на 45%, т.е. почти в 2 раза. Но региональные и поселенческие разли­чия достаточно велики. Трудоспособное население центральных усадеб сель­скохозяйственных предприятий имеет низкие заработки, но компенсирует значительную часть дефицита денежных доходов развитым подсобным хозяй­ством. В малых сельских поселениях Нечерноземной зоны бедность старых пенсионеров, физически не способных вести личное подсобное хозяйство, доходит до нищеты. Уровень бедности имеет зональный характер, так как до­ходы от подсобного хозяйства в южных селах выше. Но все эти различия мож­но оценить только экспертно, поскольку данные о доходах в сельской местно­сти разных регионов отсутствуют.

ВЫВОДЫ

Из вышесказанного следует, что основными социально-экономическими процессами, спровоцировавшими рост бедности в России и сохранение ее на достаточно высоком уровне, стали:

• неадекватность системы социальной защиты населения рыночным реалиям;

• высокий уровень безработицы среди населения в трудоспособном возрасте;

• снижение реальных доходов населения и их основной составляющей - за­работной платы в доходах;

• беспрецедентный рост числа работников с заработной платой, размер ко­торой незначительно отличается от величины прожиточного минимума; фор­мирование класса «новых бедных»;

• усиление регионального социально-экономического неравенства, спо­собствующего сохранению и обострению проблемы очаговой бедности.

В совокупности это привело к тому, что не менее Уз населения России пре­бывает в состоянии бедности. При этом традиционно бедные категории насе­ления имеют риск бедности, в 1,5-2 раза превышающий среднероссийский уровень, а «новые бедные» - самая представительная группа среди бедного на­селения. Это означает, что стратегия содействия сокращению бедности будет эффективна только в том случае, если ее основу составят два направления:

• политика на рынке труда, во-первых, способствующая выводу из состоя­ния бедности значительной части занятого населения или созданию условий, позволяющих работающему населению зарабатывать достаточно для того, чтобы семья не пребывала в состоянии бедности, а во-вторых, создающая ус­ловия для нахождения оплачиваемой занятости экономически активным на­селением, готовым и способным к трудовой деятельности, безработными;

• эффективная программа социальной поддержки граждан, не способных по объективным условиям самостоятельно выйти из состояния бедности. Со­здание эффективной системы поддержки социально уязвимых групп населе­ния (престарелые, инвалиды, семьи с высокой иждивенческой нагрузкой, се­мьи в экстремальной ситуации - беженцы и т.п.).

Базовая стратегия снижения уровня бедности - рост заработной платы, за­нятости, снижение неравенства в распределении доходов и адресная под­держка наименее обеспеченных домохозяйств на основе учета их доходов. Первое направление предполагает разработку мер, направленных на сокра­щение численности низкооплачиваемых работников в условиях устойчивого экономического роста, а также мер, связанных с совершенствованием рас­пределительных отношений.

Сокращение бедности работающего населения связано с двумя ключевы­ми приоритетами стратегии содействия сокращению бедности: повышением официальных индивидуальных доходов низкооплачиваемых работников и со­циальной поддержкой их иждивенцев. Основными направлениями реформи­рования системы оплаты труда могут стать:

• увеличение минимального уровня оплаты труда на одном рабочем месте. В ближайшей перспективе - это подтягивание минимальной оплаты труда к прожиточному минимуму;

• отказ от институциональных ограничений для большинства видов допол­нительной занятости. Их сохранение целесообразно только для определенных категорий государственных служащих;

• экономическое, политическое и институциональное содействие сокра­щению неформальных отношений в сфере оплаты труда.

Основными направлениями политики по отношению к группам населе­ния, обладающим повышенным риском бедности, могут стать:

• для традиционно бедных категорий - увеличение размера пенсий и соци­альных пособий и их поэтапное доведение до прожиточного минимума. Со­хранение низкого уровня государственных социальных трансферов не способ­но ни предупредить бедность, ни вывести из нее;

• для неполных семей - наряду с увеличением размеров социальных транс­феров создание условий для реализации профессионального потенциала оди­ноких родителей. Меры, направленные против дискриминации этой катего­рии, в основном женщин, на рынке труда, предполагают инвестирование в отрасли с преимущественной женской занятостью, развитие адекватной сего­дняшним условиям сферы услуг и индустрии быта;

• для одиноких пенсионеров старших возрастов, чья нуждаемость обуслов­лена в первую очередь демографическими признаками (возраст, здоровье, не­дееспособность) и низким уровнем пенсий, - увеличение адресной социаль­ной помощи. Важным направлением социальной политики, нацеленной на сокращение бедности одиноко проживающих пенсионеров, должен стать комплекс мер, направленных на обеспечение данной группы населения адек­ватным бесплатным медицинским и социальным обслуживанием.

Обозначенные масштабы регионального неравенства в уровне жизни сви­детельствуют о том, что, во-первых, эти различия необходимо учитывать при выработке предложений по стратегии содействия сокращению бедности, а во-вторых, для разных регионов политика, направленная на сокращение бедно­сти, не может быть одинаковой. Меры, пригодные для одних регионов, могут быть недостаточными и даже неэффективными для других.

Основными направлениями политики выравнивания регионов для содей­ствия сокращению бедности должны стать:

1. Усиление координации социальной политики в регионах.

2. Повышение прозрачности и установление жестких критериев распреде­ления средств, выделяемых на федеральные социальные программы по реги­онам России. Существующая система концентрации доходов в более благопо­лучных регионах «консервирует» проблемные территории, лишая их средств для создания новых рабочих мест и формирования кадрового потенциала в регионах (рынка труда), и обрекает на неэффективность региональную соци­альную политику переподготовки.

3. Установление государственных минимальных стандартов социального обслуживания населения и осуществление государственного контроля за их соблюдением в регионах.

4. Изменение принципов финансирования региональных программ на рынке труда и более жесткий механизм перераспределения.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. Почему большие масштабы бедности населения угрожают националь­ным интересам и безопасности страны?

2. В чем состоят основные подходы объяснения феномена бедности? В чем отличие абсолютной и относительной концепций бедности?

3. Каковы основные подходы к измерению бедности?

4. Перечислите факторы, влияющие на изменение уровня бедности, при­чины высокого уровня бедности в России.

5. Каковы социально-демографические и экономические факторы, опре­деляющие структуру бедного населения в России?

6. В чем состоят специфические особенности бедности в России?

7. Каково региональное неравенство в доходах российских граждан и в чем состоят его социальные последствия?

8. Назовите стратегические направления государственной политики по смягчению бедности в России.

Рекомендуемая литература

1. Адресная социальная помощь: теория, практика, эксперимент / Под ред. чл.-корр. РАН Н. Римашевской. М.: ИСЭПН РАН, 1999.

2. Бедность: альтернативные подходы к определению и измерению. М.: Москов­ский центр Карнеги, 1998.

3. Бедность в России. Государственная политика и реакция населения / Пер с англ. Под ред. Дж. Клугман. Вашингтон: Всемирный банк, 1997.

4. Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации. М.: ПРООН, 1995-2003.

5. Доходы населения и доступность социальных услуг. М.: ИИФ «Спрос» КонфОП, 2003.

6. Можина М. Бедность: Взгляд ученых на проблему // Демография и социология. 1994. Вып. 10.

7. Овчарова Л. Стратегия сокращения бедности в России // В коллективной моно­графии: «Россия: 10 лет реформ. Социально-демографическая ситуация». М.: РИЦ ИСЭПН РАН, 2002.

8. Овчарова Л., Шишкин С, Александрова А. Бедность и льготы: мифы и реальность. М.: ИИФ «Спрос» КонфОП, 2003.

9. Средние классы в России. Экономическая и социальная стратегии. Коллектив­ная монография / Под ред. Т. Малевой. М.: Московский центр Карнеги, 2003.

10. Стратегия содействия сокращению бедности в России: анализ и рекомендации / Под ред. Л. Овчаровой. М.: Московское бюро МОТ, 2001.