Глава 2 елементи публічного правопорядку

§ 1. Грошова система і державна скарбниця

Коли йдеться про фінансове право, то при цьому говорять про джерела надходження доходів у державну скарбницю, а також статті витрат. Через те, що обидва поняття мають на увазі грошовий обіг, почнемо з характеристики грошової сис­теми.

Важко сказати, коли саме з'явилася карбована монета в Римі. Для її появи мав скластися належний рівень торгівлі та лихварства. Монета спочатку була мідною, а пізніше — сріб­ною і золотою. До того, як в обігу з'явилися перші мідні мо­нети, жителі Римської держави користувалися злитками не- опрацьованої міді (aes rude). Мідні аси стали карбувати в другій половині IV століття до н. е., а срібні монети — дина

-

рії і сестерції — з 268 р. до н. е. Динарій дорівнював деся­тьом бронзовим асам. Сестерцій складав одну чверть динарія.

Римський динарій став найпопулярнішою монетою всієї за­хідної Римської імперії. Золота монета увійшла в регулярний обіг лише при Цезарі. Спочатку монополія на карбування мо­нети належала столичному монетному двору. Наприкінці принципату при імператорі Авреліані діяльність монетного двору в Римі скоротилася, тоді як діяльність провінціальних монетних дворів розширилася. У період імперії час від часу гостро відчувалася нестача монети, що перебувала в обігу. Причина була в тім, що імпорт у Рим та Італію переважав над експортом. Італійська торгівля давала пасивний баланс і че­рез це дорогоцінні метали «перетікали» у східні провінції, а звідти — за межі імперії. Багато імператорів з метою попов­нення скарбниці, а іноді й особистого збагачення зменшували кількість срібла у монетах, що спричиняло зростання спеку­ляції, підвищення цін на продукти і загальний розлад торго­вого обігу. Прикладом «псування» грошей була видача зі скарбниці монети за її повною номінальною вартістю, однак приймання назад у скарбницю за її дійсною вартістю, щодо ціни золота. Знецінення монети було однією з причин пере­ходу від грошових розрахунків до плати натурою. Падіння грошей у ціні та подорожчання життя були показниками прогресуючого погіршення економічного становища в Римі. Прагнучи оздоровити грошове господарство, імператор Діок- летіан провів фінансову реформу. Він випустив золоту, сріб­ну і бронзову монети. Золота монета (aureus) важила (офі­ційно) і/60 римського фунта (5,45 грама). Однак реформа не вдалася. Повноцінна монета, тобто в першу чергу золота, зникала з обігу, перетворювалася у злитки, що приховували­ся як скарб. Ціни на товари підвищувалися. Причини поляга­ли в неадекватному співвідношенні реальної і номінальної вартості монети (металу). Отже, грошова реформа, що мала підняти курс грошей і внести стабільність у монетну систему, не виправдала сподівань, що на неї покладались, потягла за собою натуралізацію державного господарства.

ІЗ*

У 301 р. Діоклетіан видав едикт про ціни на товари, в яко­му встановлювалися максимальні ціни на різні товари, пред­мети споживання. Ціни було встановлено для всієї імперії, без урахування регіональних умов. Передбачалася також регламентація оплати праці осіб різних занять і професій, у тому числі поденникам, адвокатам і архітекторам (останні дві

19

5

категорії одержували гонорар — honorarium). В едикті вста­новлювалася смертна кара за його порушення. Було сказано: «І нехай ніхто не вважає цю постанову жорстокою, тому що легко надається можливість уникнути покарання її дотри­манням». Однак едикт, очевидно, не мав особливих практич­них наслідків і незабаром після видання його положень уже не додержувалися.

Важливе місце у фінансовій системі відводилося державній скарбниці. Спочатку вона була у віданні рекса. За доби рес­публіки для управління скарбницею запроваджуються посади помічників консулів (квесторів), яким консули повинні були передавати частину своїх повноважень. Але без дозволу се­нату тепер ні квесторам, ні консулу, ні диктатору не дозво­ляється торкатися скарбниці. Отже, сенат прибрав до рук уп­равління фінансами, і його право дозволяти видачу із скарб­ниці коштів можна порівняти за наслідками з правом затвер­дження податків у конституційних монархіях.

На початку принципату існували дві скарбниці. При Окта- віані Августі паралельно зі старою республіканською скарб­ницею — aerarium чи aerarium populi romana — починає функціонувати нова скарбниця, імператорська — fiscus чи fiscus caesaris. Слово fiscus спочатку означало кошик, у яко­му під час походу перевозили гроші в обозі війська. Пізніше поняттям фіску почали також охоплюватися поняття «неру­хомість» і «податки». Фіском керував сам принцепс. Доходи цієї скарбниці складалися головним чином з податків, що надходили з імператорських провінцій. У aerarium, яким роз­поряджався сенат, надходили прибутки із сенатських провін­цій. Обидві скарбниці карбували монету. Однак aerarium ви­пускав лише мідну монету, фіск — золоту і срібну. Стан імпе­раторської скарбниці був набагато кращим, ніж скарбниці сенатської. Час від часу Август поповнював своїми внесками сенатську скарбницю, внаслідок чого aerarium потрапляв у все більшу залежність від імператора.

Для контролю за фінансами у провінціях Октавіан Август почав призначати прокураторів. Ці фінансові чиновники ча­сом і самі наживали великі багатства. При Клавдії контролю­вали імператорські фінанси і майно два палацевих відділи спеціального «департаменту». Один відав фінансами — а га- tionibus, а другий нерухомістю — a patrimonio. Перший спо­стерігав за рухом усіх коштів імператора, що перебували в столиці. Власне, це була функція канцелярського обліку, бух­галтерії і контролю. Цей департамент завідував обліком хлі­ба, що надходив з Африки для потреб столиці, та асигнуван­ням сум, наприклад, на сига аппопае (піклування про поста­чання Риму продовольством, передусім хлібом) і сига eqva- гиш (піклування про водопроводи) та інше, а також на будів­лю храмів і палаців, на карбування монети, на жалування імператорським чиновникам. Загалом можна вважати цей де­партамент свого роду «міністерством імператорських фінан­сів». При Клавдії фінансова компетенція імператорських прокураторів розширюється. Спеціальним сенатським рішен­ням їм надано право чинити суд у справах фіску, що можна було назвати фінансовою юрисдикцією. З часом сенатський аегагіиш перетворився у просте відділення імператорського фіску. При імператорі Септимі Севері сенатська скарбниця стає всього лише римською міською касою, тоді як ЇЇБсиБ пе­ретворюється на загальнодержавну скарбницю.

Однак незалежно від видозмін скарбниці держава постійно відчувала дефіцит коштів. На що ж витрачалися кошти?

У добу республіки доходи визначалися витратами (хоч існує й інший принцип: витрати залежать від доходів). Дер­жава витрачала гроші на утримання війська, будівлю кораб­лів, зведення громадських будинків, на релігійні витрати, об­лаштування доріг. За часів імперії великі суми грошей витра­чалися на утримання чиновництва. Треба було утримувати також імператорський двір з його численною челяддю. В цей період левова частка коштів йшла на утримання війська. Май­же кожен імператор намагався задобрювати солдат подарун­ками.

Значними витратами для скарбниці були безкоштовні роз­дачі хліба, а часом і грошей плебейським низам міста Риму. Система роздач римським громадянам йде від Гая Гракха. При Цезарі число користувачів роздачами було зменшено з 320 до 150 тисяч чоловік. При Августі щомісяця понад 200 ти­сяч громадян одержували безкоштовне зерно. Незаможним римлянам роздавали і гроші. Однак, коли юрба зажадала ви­на, то Август відповів: «Агрипа провів гарний водопровід, у Римі не бракує води». Втім, за імператора Авреліана столич­ному населенню перепадав не тільки хліб, а й свинина.

Державні роздачі й годівлі доповнювалися приватними роздачами. Витрати римських магістратів чи тих, хто дома­гався магістратури, на влаштування ігор, іменувалися закон­ними витратами (ІіЬегаІкав).

Величезних коштів потребували розваги столичних низів, гаслом яких у пізню республіку було «хліба і видовищ» (panem et circenses). Август улаштовував пишні й дорогі гла­діаторські ігри. Дорого коштував ремонт старих терм і будів­ля нових, проведення доріг та їх ремонт, будівля і ремонт мостів, прориття каналів, прокладення водогонів. Витрачали­ся гроші на спорудження й утримання громадських будинків, наприклад, храмів. Наприклад, Веспасіан побудував Капіто- лійський храм (Храм світу), а також звів амфітеатр, названий пізніше Колізеєм. За державний рахунок ще з часів республіки утримувалася пошта (publicus cursus). Однією з причин май­же постійного фінансового дефіциту доби імперії було мар­нотратство низки імператорів. Особливо грішили цим Нерон, що витрачав купу грошей на роздачі та видовища, та Коммод.

Несприятливі обставини змушували більш розважливих імператорів заощаджувати кошти. Наприклад, Тиберій зберіг звичайні роздачі, але, ставши принцепсом, влаштовував скромніші театральні видовища, чим викликав невдоволення римської юрби. Однак, коли йому порадили підвищити по­датки, він відповів: «Гарний пастух стриже своїх овець, а не здирає з них шкіру!» Під час правління Марка Аврелія з ме­тою поповнення скарбниці довелося продавати з торгів доро­гоцінні камені, багато прикрашені імператорські шати.

Втім, спроби заощаджувати гроші зазвичай не мали успіху, а іноді навіть були небезпечними для самого імператора. Приміром, імператор Пертинакс у 193 р. припинив видачу грошових подарунків варварам. Цей та інші подібні заходи викликали незадоволення придворної челяді та преторіанців і вони убили Пертинакса. При Олександрі Севері скорочення витрат на армію викликало серйозні заворушення у військах.

Тому багато імператорів шукали нові джерела надходжень до скарбниці. За свідченням Свєтонія, імператор Веспасіан установив податок на громадські туалети. Коли його син зне­важливо заговорив про це, батько підніс до його носа ясменю грошей і запитав, чи пахнуть вони? Син відповів негативно. «Але ж це гроші з убиральні!» — сказав імператор. Навіть едикт Каракали про надання громадянства усім жителям імперії мав певну фіскальну мету, оскільки відтепер нові рим­ські громадяни мусили платити ті самі податки, що й корінні жителі Риму.

Отже, однією з головних функцій публічно-правових інституцій були і залишалися організація і забезпечення над­ходжень до державної скарбниці. Цьому слугувала система оподаткування, яка постійно видозмінювалася і вдосконалю­валася.