§ 3. Магістратура

Магістратура в республіканському Римі була своєрідною «гілкою влади».

Магістрат (гг^ізІхаШз) у Стародавньому Римі був не просто службовцем, призначення якого полягає лише у вико­нанні визначеного кола посадових функцій. Магістрат — частка римського народу, носій його прав і величі. Отже, вла­да і повноваження магістрата немов передані йому римським народом. Відбувається ніби відчуження частки суверенітету римського народу. Разом з тим такий умовно переданий су­веренітет не міг не бути універсальним щодо виконання пуб­лічно-правових функцій. Тобто магістрати різнилися за рів­нем своєї влади, але всі вони не були «вузькими спеціаліста­ми» (один займався цивільним судочинством, інший — кар­ним, один — мав адміністративну владу, інший — військо­ву) — кожний мав частку від «загальної» дерясавної влади.

225

Всі магістрати у Римі були виборними. Свої функції вони виконували безоплатно — обрання на посаду розглядалося

15-5-180

1

як право і почесний обов'язок римського громадянина (honor). Відмовитися від виборної посади, якщо тобі вже ви­словили довіру, можна було лише з підстав, конкретно ви­значених нормами публічного права. Неналежне виконання обов'язків магістрату могло тягнути не тільки юридичну від­повідальність, а й моральний осуд.

Система магістратури сформувалася, головним чином, у республіканський період. її можна класифікувати за різними критеріями.

1. За обсягом повноважень магістратів можна поділити на такі категорії:

а) молодші магістрати (magistratus minores) — курульні едили і квестори. Вважалися такими, що мають менший обсяг влади (potestas);

б) старші магістрати (magistratus majores) — диктатор, консули, претори. Вважалися такими, що володіють макси­мально можливим обсягом влади (imperium).

2. За соціальним призначенням розрізняли магістратури:

а) плебейські — трибуни, плебейські едили. Могли обира­тися тільки з числа плебеїв і з метою соціальної і правової охорони саме цього стану;

б) патриціанські (всі інші посади, згадувані вище).

3. За ступенем почесності розрізняли:

а) курульні магістрати (magistratus curules), які викону­вали свої посадові функції, сидячи в спеціальному «куруль­ному» кріслі, що було не тільки символом влади, а й гаранту­вало недоторканність. До них належали диктатор, децемвіри, консули, претори, едили;

б) «некурульні» магістрати (magistratus incurules), до яких належали народні трибуни та інші магістрати, котрі за посадою не мали права на такий атрибут влади.

4. За способом утворення повноважень магістратури поді­лялися на:

а) magistratus ordinaria — посади постійні, звичайні для організації публічного правопорядку. До них належала біль­шість магістратур;

б) magistratus extraordinaria — ті, що створювалися тільки за надзвичайних обставин, хоч і з дотриманням вимог публіч- но-правової традиції. Вони вважалися ніби винятком із за­гального правила, порядку вирішення державних справ. До них належали диктатор, начальник кінноти тощо).

Особливий статус мали magistratus designati — обрані н

а

посаду громадяни, які з тих чи інших причин не розпочали реально виконувати свої посадові функції), а також ша- gistratus suffecti — особи, обрані на місце колишніх магістра­тів, що не довели свою державну діяльність до кінця.

Загалом магістратом міг стати будь-який римський грома­дянин (cives optimo jure). Однак оскільки діяльність магістра­тів не оплачувалася, і навіть навпаки, для виконання обов'яз­ків старших магістратів необхідні були певні витрати для «блага міста» (організація ігор, свят тощо), то, певна річ, більшість магістратур могли обіймати тільки люди заможні.

Обрання магістратів провадили органи, що представляли весь римський народ — народні збори, причому різні за ти­пом магістратури обирали різні види народних зборів. У піз­ньому Римі вважалося, що сенат (чи аналогічний йому орган) також має право обирати такі магістратури. Втім, обрані ма­гістрати залишалися повністю незалежними від Сенату.

При обранні бралися до уваги додаткові вимоги традиції.

По-перше, слід було додержуватися визначеного порядку заняття посад у певній ієрархічній послідовності (квестор, едил, претор, консул). На посаду, що стояла вище в цій умо­вній ієрархії, не міг претендувати громадянин, що не обіймав нижчих посад.

По-друге, необхідно було додержуватися встановленого проміжку часу між виконанням різних посад — у 2 роки.

Із сукупності цих вимог природно сформувався віковий ценз у пасивному виборчому праві, що істотно відрізнявся від активного виборчого права римських громадян. Шляхом не­складного арифметичного підрахунку можна встановити, що коли квестор мусив мати не менше ЗО років, то претором можна було стати у 40 років, а для обіймання консульської посади необхідно було досягти віку 42 років.

15*

Зацікавлений в обранні на магістратську посаду громадя­нин мав самотужки виставити свою кандидатуру, заздалегідь заявивши про своє бажання магістрату, повноважному скли­кати ті чи інші народні збори. Ім'я кандидата, якщо він визна­вався таким, що відповідає загальним і спеціальним цензовим вимогам, привселюдно оголошувалося завчасно. Час, що за­лишався до дня виборів, можна було використовувати для пе­редвиборної агітації (кандидат одягав білу тогу, з'являвся у громадських місцях у супроводі «груп підтримки» й агітував громадян за себе. Такі виборчі кампанії нерідко проходили з ексцесами, що зумовило появу низки законів, які визначали

22

7

порядок виборів і передбачали кару за його порушення то­що). Після обрання кандидата на посаду відбувалася проце­дура вступу магістрату на посаду. Вона включала його при­сягу на вірність законам і римському народу і супроводжува­лася релігійним обрядом. Без додержання цієї процедури, що легалізувала отримання ним від римського народу повнова­жень, обраний кандидат не вважався повноправним магістра­том і не міг виконувати своїх обов'язків.

Римські магістратури мали спільні риси, в яких виражали­ся загальні засади римського публічного правопорядку. Зок­рема, всі вони були:

1. виборними;

2. короткочасними. Посадові особи обиралися на строк не більш одного року; диктатор чи інший надзвичайний магіст­рат — на 6 місяців (але з можливістю продовження повнова­жень). Лише цензори обиралися на 5 років;

3. одноразовими. Повторне обіймання тієї самої посади не допускалося;

4. колегіальними. Крім диктатора, всі інші магістрати оби­ралися по двоє і виконували свою посаду по черзі (змінюю­чись або щомісяця, або за подібним принципом). Рішення од­ного магістрату могло бути припинене іншим за правом veto, що було важливою гарантією проти проявів суб'єктивізму;

5. залежними від суверенітету римського народу. Магіст­рати несли відповідальність перед народом і після спливу строку повноважень (але тільки після цього) могли бути при­тягнуті до відповідальності за недбалість чи злочини, вчинені під час перебування на посаді. Втім, через відсутність прямо­го переліку функцій, що мали виконуватися під час обійман­ня тієї чи іншої посади магістрате, реально в провину могло бути зараховано тільки корисливе використання посади від імені римського народу, але у власних інтересах.

Мабуть, найбільш характерною поміж вказаних рис магіст­ратури у Стародавньому Римі була вимога колегіальності виконання функцій і повноважень за посадою. Слід зазначи­ти, що йшлося про колегіальність у її прямому розумінні: «колегами звуться ті, хто рівною владою володіють». Кожен з двох магістратів — «колега магістрату» — в жодному разі не був заступником іншого. Вони були повною мірою рівні одне одному: мали ті самі повноваження, права й обов'язки. При цьому принцип колегіальності не означав, що магістрати приймали рішення голосуванням. Кожен з них мав право ви­давати розпорядження самостійно, але інший магістрат (ко­лега) міг втрутитися у дії свого колеги і скасувати те чи інше розпорядження останнього (ius intercessionis).

Рівна участь двох магістратів у виконанні покладених на них державних функцій гарантувала захист від можливих зловживань. Звісно, це породжувало певні «технічні незруч­ності» у прийнятті рішень. Але римляни доби республіки во­ліли переживати такі незручності, ніж створити умови для узурпації влади однією особою. Втім, заради справедливості слід зазначити, що проблеми, які виникали внаслідок суворої вимоги колегіальності прийняття рішень обома магістратами, зазвичай вирішувалися на підґрунті особистого авторитету, а звідси не так вже і далеко до концентрації влади в одних ру­ках. Але тоді мали вступати в дію інші вимоги функціонуван­ня магістратури — неприпустимість переобрання, коротко­часність терміну повноважень та ін.

Відповідно до обсягу наданих повноважень магістрат міг використовувати різного роду владу в меясах підпорядкова­ної йому території: imperium або potestas. Найбільшу владу припускало виконання посади з imperium, що містило повно­важення загального адміністрування, військового керування і карної юстиції. Зміст potestas був значно вужчим: він охоп­лював тільки можливість адміністративно-поліцейської і роз­порядчої влади щодо громадян.

Надання imperium магістрату означало, що він одержував повноваження:

1. виконувати жрецькі функції (вступати в «спілкування» з богами від імені римського народу, приносити жертви, про­водити релігійні церемонії);

2. проявляти законодавчу ініціативу (звертатися з пропо­зиціями до сенату і народних зборів, скликати народні збори, офіційно повідомляти про державні справи сенату тощо);

3. видавати акти про застосування права (edicta);

4. командувати армією (оголошувати збір війська — мобі­лізацію на певній території, призначати молодший командний склад, нагороджувати і карати військових);

5. здійснювати адміністративне врядування відповідно до характеру своєї посади;

6. відправляти судочинство.

Зміст повноважень в imperium відрізнявся залежно від того, чи йшлося про владу магістрату всередині міста чи поза ним.

На території Риму («всередині міських стін») усі рішення магістрату могли бути оскаржені (provocatio) римськими громадянами; допускалася можливість перерви між здійснен­ням повноважень тим магістратом, що здає свою посаду, і тим, що обіймає її; допускалося втручання магістрату-колеги у виконання рішення.

Поза містом влада магістрату була практично одноособо­вою: його рішення оскарженню не підлягали, а неможливість здати виконання справ новій посадовій особі подовжувала повноваження попередньої без спеціальних розпоряджень.

Як посадова особа, римський магістрат міг застосовувати примус щодо римських громадян. Він міг особисто або через підлеглих затримати тих, що порушують порядок, навіть за­арештувати їх; мав право порушувати обвинувачення в судах проти громадянина; користувався владою накладати штрафи. Примушуючи громадянина до виконання публічно-правових обов'язків чи для забезпечення судочинства, магістрат міг на­віть розпорядитися про арешт речі, яка належить цьому гро­мадянину.

Для виконання своїх повноважень магістрат створював особисту раду (consilium), а також технічний апарат (радни­ки і секретарі). Його працівники одержували за цю роботу платню, їхні посади переходили у «спадщину» до наступника на посаді магістрата.

Як особа, що втілює «велич римського народу», магістрат мав спеціальний адміністративний і правовий статус.

З одного боку, його особиста гідність і недоторканність підлягали спеціальній охороні нормами карного права, в особливих випадках зазіхання на владу магістрату прирівню­валися до laesae majestatis — замах на велич (свободу) рим­ського народу. Непокора наказу чи розпорядженню магіст­рату саме по собі розглядалася як злочин, або у коленому ра­зі ввалеалася обставиною, що обтялеує провину.

Разом з тим, з іншого боку, деякі дії магістрату могли слу­гувати підставами виникнення спеціальних публічних делік­тів, тобто магістрат був спеціальним суб'єктом «посадових злочинів». Це було пов'язано із загальною вимогою, відповід­но до якої магістрат має взагалі піклуватися про те, щоб «публічним (дерлеавним) інтересам не завдавали шкоди». З цієї вимоги випливало те припущення, що магістрат не мо- лее нехтувати своїми обов'язками, ухилятися від виконання функції, до яких зобов'язує посада. Він повинен піклуватися про «публічні справи», навіть про ті, що не належать до його прямої компетенції. Нехлюйство магістрату щодо виконання цих його обов'язків могло згодом (після закінчення терміну перебування на посаді) стати приводом для судового розгля­ду, вироку і вигнання.

Теоретично посадові особи вважалися відповідальними пе­ред народними зборами. Але ще раз нагадаємо, що притяг­нення до відповідальності могло мати місце тільки після за­кінчення терміну повноважень магістрату.

Розглянемо правомочності окремих магістратів.

1. Консули, яких обирали у кількості двох осіб, були вищи­ми урядовцями у республіканському Римі.

Консул відкривав засідання сенату і головував у ньому. Він також головував у центуріатних коміціях, наглядав за від­правленням релігійних обрядів. У разі необхідності він пред­ставляв державу в зовнішніх зносинах. Консулу належала широка юрисдикція: він міг вирішувати карні справи, прису­джувати до великих штрафів і навіть до смертної кари. По­при широкі повноваження консула у різних галузях вряду- вання, його влада була обмежена загальними вимогами, що висувалися до всіх магістратур (терміном перебування на по­саді, колегіальністю, можливістю контролю з боку сенату і зборів).

Проте ітрегіиш консула — це, передусім, влада у галузі військовій. Він проводив набір римських громадян в армію. Після того, як військо було сформовано, воїни присягали консулу. Після того, як військо виходило за межі міста, кон­сул наділявся правами полководця (у період війни це познача­лося терміном «ітрегіиш тіїкіае»), Якщо в межах міста мог­ла мати місце інтерцесія рішень і розпоряджень колег, то на війні це не допускалося. Узгодження принципу колегіальності діяльності магістратури і принципу забезпечення єдності ко­мандування на війні досягалося тим, що звичайно консули ке­рували воєнними операціями на різних територіях, відокрем­лених напрямах, проти різних ворогів тощо. Отже, окрема ар­мія, доручена консулу, діяла на окремому театрі воєнних дій, у межах якого здійснювалася одноособова консульська вла­да, і який у цьому разі називався «провінцією». Поділ сфери дій консулів міг відбуватися різними шляхами: а) жеребом між колегами; б) угодою між ними; в) за вказівкою сенату.

Консул мав право на свій розсуд призначати командний склад (за винятком військових трибунів, котрих обирали на­родні збори).

Консулам також належало право оголошувати війну тим народам, повз територію яких проходили їхні армії. Однак, разом з тим, оголошена консулом війна не могла бути «голо­вною війною». «Головну війну», тобто війну, через яку роз­починала воєнні дії Римська держава, могло бути оголошено тільки сенатом або зі схвалення останнього. А вже перебіг цієї війни міг зумовлювати необхідність проходу війська повз чужі території, їхнє загарбання тощо. Право консула на ого­лошення війни (хай і локальної) певною мірою ніби доповню­вало його право на укладення миру. Консул міг укласти пе­ремир'я з ворогами Римської держави. Проте такий договір мав характер попередньої угоди і підлягав ратифікації сена­том, який міг і відмовитися санкціонувати мирний договір.

Консул через наявність у нього imperium militiae мав та­кож певну фінансову владу, пов'язану з тим, що сенат асиг­нував для ведення війни значні кошти, якими консул міг роз­поряджатися для забезпечення військових (воєнних) потреб. З іншого боку, йому належало право розпорядження захоп­леним у ворога майном. Але слід зазначити, що це право роз­порядження загарбаним не було абсолютним, оскільки кон­сул міг розпорядитися лише рухомими речами. Що ж стосу­ється територіальних придбань (окупованих земель), то роз­порядження ними належало до компетенції сенату.

Крім того, консул здійснював у війську вищу адміністра­тивну, карну і цивільну юрисдикцію.

Слід зазначити, що сенат контролював консула і на війні. Консул зобов'язаний був посилати сенату повідомлення про хід воєнних дій і запитувати у сенату, як вчинити у тому чи іншому випадку. Сенат направляв у діючу армію до консула квестора, який мав контролювати витрати коштів, відпуще­них для воєнних витр;-т. У певних випадках консул міг бути притягнутий до відповідальності за неналежне ведення воєн­них дій: наприклад, за загибель війська, за невдалий резуль­тат битви, за неправильну витрату сум, асигнованих на війну.

2. Посаду претора було засновано у 367 р. до н. е.

З точки зору оцінки значення претора для формування римського права першими слід назвати його функції з органі­зації судочинства, оскільки саме у цій сфері його едикти з часом стали однією з форм права.

Разом з тим, щодо значення посади претора як чинника і елементу формування та підтримання публічного право­порядку у Стародавньому Римі на першому місці виступали адміністративні функції. При цьому останні мали подвійний характер. З одного боку, претор мав здійснювати нагляд за громадським порядком у місті (Римі). Отже, він виконував функції ніби міського голови. Разом з тим, претор вважався «молодшим колегою» консула, і у цій якості він виконував як цивільні, так і військові функції консулів, тобто командував військом, головував на народних зборах тощо. Преторів оби­рали строком на один рік у центуріатних коміціях. З 242 р. до н. е. почали обирати двох преторів. Причому один відав, як і раніше, справами римських громадян (praetor urbanus), а другий — справами іноземців (praetor peregrinus).

3. Цензура. Спочатку цензор — це магістрат, що робив пе­репис і надавав громадянам право бути зарахованими у той чи інший клас. Це була важлива функція, бо все життя Риму доби ранньої республіки було пов'язане з поділом громадян на майнові розряди, від чого залежав розподіл публічних прав і обов'язків у суспільстві. Наприклад, у разі набору до війська вимагалося з'являтися озброєним певним чином то­що. Засади диференціації громадян Риму на розряди було встановлено згадуваною вище реформою Сервія Тулія. Але тепер перед державними органами поставало завдання якось визначати, хто конкретно з громадян має належати до того чи іншого класу, соціальної групи тощо, іншими словами, ро­бити перепис, визначати ценз конкретних осіб у військових, майнових і політичних цілях. Розподіл громадян по трибах, розрядах і центуріях здійснювали спеціальні магістрати — цензори. Згідно з даними традиції, цензура була заснована в 444 р. до н. е. Цензорів у кількості двох осіб обирали центу- ріатні коміції. Вибори проходили один раз у п'ять років. Проте фактичний строк повноважень цензора був не п'ять років, а меншим. Це пов'язане з тим, що перепис громадян і їхнього майна займав, звичайно, не більш ніж півтора року. Це практично і був строк, протягом якого цензори виконува­ли функції на цій посаді.

Процедура визначення цензу відбувалася таким чином. Звичайно цензор улаштовувався на площі, особи, що претен­дували на зарахування в розряд вершників, повинні були з'явитися з озброєнням і конем. Цензор виголошував: «пове­ди свого коня» або «продай свого коня». Остання фраза, ви­мовлена презирливим тоном, означала, що домагання тієї чи іншої особи цензор визнає безпідставним. Цензор був остан­ньою інстанцією для рішення питання про зарахування до од­ного з п'яти класів. Зростання значення посади претора при­звело до того, що поступово його повноваження все більше розширюються. Йому надаються нові функції у галузі керу­вання державним майном, для реалізації яких він отримує право віддавати стягування державних податків на відкуп ко­легіям відкупників, здавати в оренду дерясавну землю. Це фактично означає надання йому права на розподіл окупова­них Римом чужих земель, що перейшли у фонд держави (ager publicus) тощо.

Цензор краще ніж будь-хто знав матеріальне становище римських громадян. Тому на нього було покладено важливу функцію відбору кандидатів у сенатори. Він мав визначати придатність тієї чи іншої особи для обіймання посади сенато­ра, враховуючи при цьому такі вимоги до кандидата: а) шля­хетність походження; б) заможність; в) наявність певних мо­ральних якостей.

Цензор також був охоронцем моральності й у цій якості мав право обмежити в політичних правах тих, хто, на його думку, робив що-небудь негідне, непорядне. Наприклад, цензор міг викреслити особу зі списку сенаторів, перевести до розряду вершників чи у піхотинці, навіть виключити з триби, що тягло тимчасове позбавлення права голосу в народних зборах.

4. Диктатор. Припускають, що диктатура є однією з най­давніших римських інституцій і бере початок ще в архаїчну добу. Тоді диктатор називався «magister populi» і мав очолю­вати ополчення римської громади. У добу республіки дикта­тор призначався лише за надзвичайних обставин, наприклад, у разі війни з сильним ворогом чи у разі яких-небудь внут­рішніх заворушень. Цей магістрат призначався одним з кон­сулів за пропозицією сенату. Формально консул, що одержав повідомлення сенату про призначення диктатора, міг призна­чити на цю посаду будь-кого, але, звичайно, сам сенат і про­понував кандидата. У джерелах немає згадки про випадки, коли б протеясе сенату не проходили на посаду диктатора.

Зовнішніми знаками диктаторської влади були ліктори, що у числі 24 осіб усюди супроводжували диктатора.

Строк повноважень диктатора обмежувався 6 місяцями. Проте, оскільки диктатор призначався для вирішення якоїсь певної конкретної проблеми, то він складав із себе повнова­ження, як тільки завдання було вирішено. Отже, фактично строк диктатури міг бути значно коротшим встановленого терміну.

Диктатору надавалася summum imperium (максимально повна влада). Всі інші магістрати, в тому числі консули, у разі призначення диктатора переходили під його контроль і зо­бов'язані були беззаперечно підкорятися його розпоряджен­ням. Розпорядження диктатора навіть не підлягали інтерце- сії, тобто плебейські трибуни не могли накладати veto на розпорядження диктатора. Повноваження диктатора на війні загалом аналогічні тим, що мав консул (набір армії, команду­вання військом, розподіл трофеїв, вища юрисдикція у війську тощо). Беззастережною була влада диктатора і щодо пересіч­них римських громадян. Наприклад, якщо диктатор прису­джував кого-небудь до страти у межах міста Риму, то його вирок фактично був остаточним, його не можна було оскар­жити у будь-яку інстанцію, включаючи народні збори.

Слід зазначити, що з III ст. н. е. класична диктатура вихо­дить з ужитку. Є. О. Скрипильов звертає увагу на те, що так звані диктатури Сули і Гая Юлія Цезаря, попри своє найме­нування, не мали необхідних ознак магістратури. Зокрема, вони не були обмежені строком, не були встановлені для ви­рішення певного завдання тощо.

5. Начальника кінноти (magister aequitum) призначав дик­татор, він був помічником останнього (і фактичним заступни­ком на час або у місці відсутності). Однак формально началь­ник кінноти не міг діяти самостійно на свій розсуд, навіть за відсутності диктатора. Головний обов'язок (і повноваження) начальника кінноти — командувати римською кіннотою у складі війська, довіреного диктатору. Начальник кінноти не міг залишатися на посаді довше диктатора й автоматично по­збавлявся повноважень, як тільки диктатор складав із себе свої.

6. Плебейські трибуни (tribuni plebis) спочатку були військовими вождями плебсу під час сецесій на Священну гору (Варрон). Але у 494 р. до н. е. плебеї домоглися права обирати їх зі свого середовища, як двох спеціальних поса­дових осіб, своєрідних «правозахисників», що мали зав­данням захищати станові інтереси плебеїв. При злитті пле­бейської і римської патриціанської громад плебейським трибунам було надано право втручання у розпорядження будь-якого римського магістрату, включаючи консула, як­що це розпорядження не враховувало інтереси плебсу. Самі ж плебейські трибуни формально обов'язкових розпо­ряджень видавати не могли, тобто вони не були наділені адміністративними функціями. Згодом за підтримки се­нату трибуни перетворилися у посадових осіб, що виконува­ли контрольні функції щодо консула. Іноді за вказівкою се­нату трибун супроводжував військо, очолюване консулом. Плебейські трибуни у кількості двох осіб обиралися на спеціальних плебейських зборах (сопвіїіа рІеЬів тЬіиа). Пізніше кількість трибунів збільшилася до 5, а ще пізніше — до 10.

Особа плебейських трибунів вважалася священною і недо­торканною. Зазіхання на особу трибуна каралося смертю.

5. Едили займалися головним чином підтриманням порядку на ринках. Вони відали постачанням міста Риму хлібом, на­глядали за чистотою на вулицях тощо. їм також належа­ла юрисдикція у справах, що виникали з торгових угод на ринках.

Усього едилів було чотири — два плебейських і два (з 307 р. до н. е.) курульних. Посада плебейських едилів з'явилася ра­ніше, що, на думку Є. О. Скрипильова, вказує на те, що спо­чатку плебейська громада в економічних відносинах стояла вище патриціанської громади Риму і що спочатку плебеї біль­ше займалися торгівлею, а римляни-патриції — землероб­ством.

5. Нижні магістрати — забезпечували різні напрями дріб­ного адміністративного і поліцейського врядування. їх оби­рали на трибутних коміціях строком на один рік. Загальна кількість їх була 26 осіб. Вони об'єднувалися у колегії: одна опікувалася в'язницями, інша — карбуванням грошей, тре­тя — вулицями тощо.