§ 1. Понятие, правовая форма и роль государственного и местного бюджета 161

государственного бюджета — часть государственной казны. Сред­ства местного бюджета отнесены к объектам муниципальной соб­ственности и соответственно — составной части муниципальной казны (ст. 215). Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных средств: им является не тот или иной орган государственной власти или местного самоуправления, а сами названные государственные или муниципальные образова­ния (Российская Федерация, субъекты РФ, города, районы и т.п.). Соответствующие органы власти и управления осущест­вляют в пределах своей компетенции распоряжение этой собст­венностью. Конституция РФ относит вопросы разграничения го­сударственной собственности, куда входят и бюджетные средства, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «г» ч. 1 ст. 72).

К понятию бюджета обращается и законодательство, что, без сомнения, имеет положительное значение. Так, в Законе РФ от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюд­жетного процесса» бюджет был определен как форма образования и расходования денежных средств для функционирования орга­нов государственной власти»¹. Однако это характеризует лишь одну его сторону — связь с функционированием органов государ­ственной власти. К тому же за пределами приведенного определе­ния остались не только другие особенности данной категории, но и местные бюджеты.

Впоследствии в законодательстве была уточнена формулиров­ка понятия бюджета. Согласно БК 1998 г. (ст. б)² и в его целях бюджет — это форма образования и расходования фонда денеж­ных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. При со­хранении сходства с вышеприведенным данное определение при­обрело некоторые уточнения. В нем вместо довольно неопределен­ного выражения «денежные средства для функционирования органов государственной власти» говорится о «фондах денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления»; учитывается обособление органов местного самоуправления от системы орга­нов государственной власти на основании Конституции РФ 1993 г., в связи с чем местные бюджеты перестали относиться к

¹ ВВС РСФСР. 1991. №46. Ст. 1543 (с изм. и доп.).

¹ СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2000. № 32. Ст. 3339; 2001. № 33. Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2036; Российская газета. 2002. 30 июля.

6-941

162

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в рф

§ 1. Понятие, правовая форма и роль государственного и местного бюджета 163

государственным, выделившись в особое звено бюджетной сис­темы.

Вместе с тем более полному представлению о сущности бюдже­та и его роли способствует рассмотрение этой категории в разных аспектах.

Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования государства и муниципальных образова­ний, выполнения ими своих задач. В то же время и государствен­ный аппарат, и органы местного самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сюда относятся органы представительной и исполнительной власти, правоохранитель­ные органы.

Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются для осуществления государственной социально-экономической политики, обеспечения обороны и безопасности страны. С по­мощью бюджета реализуются государственные (разных уров­ней) и местные программы по развитию и нормальному функ­ционированию отраслей экономики, по проведению конверсии военно-промыщленного комплекса, охране окружающей при­родной среды, по укреплению научно-технического потенциала и развитию культуры страны, поддержанию материального уровня жизни населения и отдельных его групп, выравнива­нию социально-экономического уровня субъектов Федерации и муниципальных образований, по борьбе с преступностью и т.д. Все эти задачи имеют общее значение для соответствующей тер­ритории.

Аккумуляция в бюджетной системе крупных денежных фон­дов создает возможности для обеспечения равномерного развития экономики и культуры, на всей территории страны, целесообраз­ного размещения в ее пределах производительных сил. Бюджет является мощным управляющим механизмом в распоряжении государства, выступает проводником его финансовой политики. Местные бюджеты служат финансовой основой развития местно­го самоуправления.

Значение государственного бюджета обусловлено не только ве­личиной концентрируемых в нем средств¹. В непосредственной взаимосвязи с бюджетом и под его воздействием функционируют все другие звенья финансовой системы.

' Так, доходы только федерального бюджета на 2002 г. запланированы в сумме 2 125 718,2 млрд руб. (см.: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. «О фе­деральном бюджете на 2002 год» // СЗ РФ. 2001. № 53. Ст. 5030).

Наличие бюджета создает возможности для маневрирования при распределении средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени для страны в целом или ее регионов. В результате бюджет служит реализации задач, наиболее значимых для общества на каждом конкретном периоде его развития. Так, в связи с финансовым кризисом

1998 г. бюджет содействовал преодолению последствий этого кри­зиса, поддержанию уровня жизни населения и обеспечению функционирования реального сектора экономики, прекращению спада экономики и другим целям экономической политики в

1999 г. В отличие от этого, бюджет 2002 г. нацелен на поддержа­ние появившихся устойчивых темпов экономического роста, на снижение социального неравенства, достижение высокой эффек­тивности государственных расходов¹.

Роль бюджета в федеративном государстве имеет и особые в связи с таким государственным устройством стороны: он способ­ствует реализации региональной и национальной политики в Рос­сийской Федерации. Среди основных целей региональной поли­тики определены: создание единого экономического'Пространст­ва, выравнивание условий социально-экономического развития регионов. Главная цель национальной политики состоит в созда­нии всем народам России условий для их полноправного социаль­ного и национально-культурного развития, укрепления общерос­сийской общности на основе соблюдения прав человека².

Бюджет способствует также развитию международных связей России, а также укреплению ее взаимоотношений с государства­ми СНГ. Например, из федерального бюджета на 2002 г. намечено выделить средства на реализацию межгосударственных договоров в рамках СНГ в сумме до 2 330 190,4 тыс. руб., в том числе пре­дельные взносы в бюджет Союзного государства (России и Бело­руссии) до 1 672 914,5 тыс. руб. и в бюджет Евразийского эконо­мического сообщества — до 33 314,1 руб.³

Таким образом, в бюджетной системе концентрируется часть национального дохода, которая направляется на потребности об-

¹ См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» // Финансы. 2001. № 5. С. 3.

² См.: Основные положения региональной политики Российской Федерации. Одобрено постановлением Правительства РФ от 23 марта 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1468; Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. Одобрена постановлением Правительства РФ от 1 мая 1996 г. // СЗ РФ. 1996. №19. Ст. 2312.

³ Статья 6 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год».

164