§ 2 Центральные органы управления

Центральный аппарат управления государства отличается от периферийных служб министерств. Такое отличие, имеющее принципиальное значение, никогда не получало точного определения. Единственное юридическое различие, которое можно обнаружить между центральным

71

>>>72>>>

аппаратом управления и периферийными службами, состоит в том, что штат государственных служащих имеет неодинаковый личный статус, неодинаковый порядок продвижения по службе и неодинаковый порядок найма на работу. Так, высшие государственные служащие центральных аппаратов управления набираются из числа выпускников Национальной административной школы, а для высокопоставленных чиновников периферийных служб существует иной порядок комплектования.

Центральные органы управления обычно находятся в Париже, но это не всегда так. В географическом смысле в рамках политики административной децентрализации можно говорить о «промышленной децентрализации», поскольку некоторые центральные аппараты управления министерств находятся в провинциальных городах. Отдельные службы внешних сношений МИД находятся в Нанте, а некоторые службы министерства обороны—в Ларошели, как, например, пенсионная служба. Наоборот, периферийные службы некоторых министерств дислоцируются в Париже. Следовательно, различия, проводимые между центральным аппаратом управления и периферийными службами министерств, нельзя оценивать по аналогии с различиями между Парижем и провинцией.

С точки зрения науки управления центральный аппарат управления выполняет в основном общенациональные задачи, будучи органом по определению и разработке общей политики министерств, отражению этой политики в нормативных актах (в законах или постановлениях) и, наконец, по контролю за ее проведением периферийными службами.

Центральный аппарат управления в принципе не выполняет оперативных функций по управлению. Он не обязан принимать индивидуальные решения и участвовать в повседневной деятельности по администрированию. Он не обладает и компетенцией, ограниченной территориальными рамками. Однако он помогает министрам в разработке общей политики министерств и в осуществлении контроля за ее претворением в жизнь.

Если так обстоит дело в теории, то на практике оно не всегда является таковым, поскольку существует естественное стремление французской администрации к централизации и концентрации власти; центральный аппарат управления часто рассматривает на своем уровне вопросы, которые в обычных условиях должны решаться периферийными службами министерств.

Во главе крупных служб центрального аппарата управления на уровне ниже министров находятся высшие чиновники, чаще всего генеральные директора, которым

72

>>>73>>>

подчинена пирамидальная структура, состоящая из директоров, их заместителей, руководителей отделов, служб, начальников бюро и т. д. Имеются и должности генеральных секретарей, но эта категория, довольно широко распространенная за границей, встречается во Франции все реже. Генеральные же делегаты или делегаты по особым поручениям занимаются в принципе скорее выполнением конкретной задачи, чем руководством крупными службами, например на уровне управлений.

Сравнивая данное устройство французского государства с устройством ряда зарубежных государств, можно сделать два замечания.

1) Количество и компетенция министров не устанавливаются у нас законом и тем более Конституцией и не являются стабильными. Эта система совершенно противоположна системе социалистических стран, в частности Советского Союза, в котором количество и компетенция министерств устанавливаются Конституцией¹, в результате чего для изменения перечня министерств всякий раз требуется изменение Конституции. В нашей системе не Конституция и даже не закон, а решение главы правительства при формировании кабинета устанавливает перечень министерств. Это решение принимается с учетом как технических, так и политических соображений, в частности в зависимости от соотношения представителей партий в коалиционных кабинетах. В течение всего периода существования правительства могут создаваться или упраздняться отдельные министерства.

Таким образом, не существует постоянной правительственной структуры и бывают случаи, когда отдельные службы передаются из одного министерства в другое или иногда даже разделяются по частям между двумя министерствами в зависимости от министерских комбинаций; такое положение существовало при Четвертой республике и существует ныне, несмотря на более значительную устойчивость правительства Пятой республики.

2) Нет также общего закона, устанавливающего структуру центральных органов государственного управления. Каждое министерство организовано в соответствии со своими собственными правилами, которые фиксируются в декрете, принимаемом по предложению компетентного министра, и которые могут изменяться по усмотрению министра во все время существования его министерства. Когда в 1968 году Эдгар Фор возглавил министерство национального образования, а его предшественник представил ему своих сотрудников, в частности генерального секретаря, то Э. Фор заявил: «Генеральный секретарь не

¹ Конституция СССР 1977 г. этого не устанавливает. (Прим. ред.)

73

>>>74>>>

подлежит замене, поэтому я и не буду заменять его»,— что реально означало упразднение генерального секретариата.

В ряде других стран для министерств законом установлены единообразные постоянные структуры.

3 3. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Эти органы управления не следует смешивать с местными административно-территориальными единицами, хотя пределы их территориального властвования иногда совпадают. Например, случается так, что местные органы государственного управления сливаются в соответствии с принципом функционального разделения с органами самоуправляющихся коллективов. Так, мэр одновременно является представителем государства в данном месте, руководителем коммунальных служб и исполнительным органом коммуны как административно-территориальной единицы. Кроме того, исполнительным органом департамента как административно-территориальной единицы до 1982 года был префект, который одновременно являлся и представителем государства, и его должностным лицом.

Если в нашей системе административно-территориального деления имеются три звена—коммуна, департамент, а в соответствии с законом от 2 марта 1982 года и регион,—то на уровне местных органов управления государство располагает не менее чем пятью звеньями, подчиненными нормам общего права: в самом низу стоит коммуна, которая иногда делится на округа, как, например, в Париже, затем кантон, округ, департамент и, наконец, регион.

Кантон и округ переживают в настоящее время упадок. Регион находится скорее на подъеме. Главным же звеном в этой системе остается департамент.

Не во всех странах существует аналогичное положение. Так, в ФРГ главной административно-территориальной единицей является звено, которое соответствует у нас округу. В Англии, напротив, в настоящее время считается, что наиболее устойчивым звеном, которое хотят внедрить в рамках всех проектов реформы, является то, которое соответствует по своим размерам французскому департаменту.

Департамент был создан во время революции с учетом географических условий того времени. Было выдвинуто условие, по которому поездка в главный город департамента и возвращение из него должны были быть возможными в течение одного дня пути из любого пункта

74

>>>75>>>

департамента; то было в эпоху существования конных экипажей. Некоторые полагают, что в нынешних условиях, когда поездки совершаются не на лошадях, можно передвигаться значительно быстрее и потому департамент не отвечает более уровню развития современной техники и современному состоянию экономики. Однако последние 150 лет департамент остается главным звеном государственного управления на местном уровне.

Организация государственных периферийных служб была кардинально изменена в 1982 году с помощью мер по деконцентрации и децентрализации, содержащихся в законе от 2 марта 1982 года, «касающемся прав и свобод коммун, департаментов и регионов», измененном законом от 22 июля 1982 года; в двух декретах от 13 апреля 1982 года, касающихся передачи в распоряжение председателей региональных и генеральных советов периферийных служб государства; в двух декретах от 10 мая

1982 года, касающихся полномочий комиссаров Республики в регионе и департаменте; в законе от 7 января

1983 года, касающемся распределения компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством.

Как это было и до реформы 1982—1983 годов, система местных органов государственного управления включает два составных элемента—префектуру и специальные периферийные службы. Однако их статус, функции и связи существенно изменились.

1) Префектура. Это понятие охватывает одновременно определенную категорию государственных служащих, их полномочия и департаментские службы.

А) Штат префектуры. Это привычное, но обманчивое выражение. В действительности под этим общим названием фигурируют две категории государственных служащих—префекты и супрефекты. Их деятельность регламентируется на основе общего статута государственных служащих, утвержденного ордонансом от 4 февраля 1959 года и рядом декретов от 14 февраля того же года, которые заменили закон 1946 года и в свою очередь были заменены законом от 11 января 1984 года. Согласно этим актам, различные категории служащих организованы в соответствии с особыми статутами и для каждой из них есть исключения, причем наибольшее число исключений из общих правил касается префектов и супрефектов.

Статус супрефектов в настоящее время регулируется декретом от 14 марта 1964 года. Этот акт предусматривает, что в основном супрефекты рекрутируются из числа гражданских чиновников и других категорий служащих— выпускников Национальной административной школы. Следовательно, главным резервуаром для набора кадров

75

>>>76>>>

на места является в настоящее время Национальная административная школа. Супрефекты призваны заполнять три категории должностей.

Занимая должности супрефектов в собственном смысле слова, которые с 1982 года называются заместителями комиссаров Республики, они могут стоять во главе супре-фектур, то есть руководить службами, которые функционируют в округе—следующей за департаментом территориальной единице.

Они могут также уже на уровне департамента занимать должности директора или начальника кабинета комиссара Республики либо генерального секретаря префектуры.

Статус префектов регулируется другим декретом, от 29 июля 1964 года, содержащим регламентарные положения, применяемые в отношении префектов. Префекты выполняют свои обязанности в масштабе департамента, возглавляя префектуры; в Париже эти обязанности делятся между префектом Парижа и префектом полиции. На свои посты они назначаются декретом Совета министров. Четыре пятых общего числа префектов набираются из супрефектов или гражданских чиновников. Эта пропорция, установленная по декрету 1964 года, была сохранена для того, чтобы сделать упор на технические знания, накапливаемые при исполнении подобных функций, и на стремление подбирать на эту должность государственных служащих, которые уже обладают опытом административной работы и знакомы с вопросами управления. Их выбор производится по усмотрению центра, и подбор кандидатов широко отражает политический характер их должности.

Действительно, эта категория государственных служащих подбирается по усмотрению правительства на основе ряда показателей, которые учитываются как при их вступлении в должность, так и при продвижении по службе. В любой день и час без предварительной процедуры и без какого-либо предварительного уведомления правительство может перевести их с одного поста на другой: случается, что, читая газету или слушая радио, префект узнает, что он переводится на работу, например, из Монпелье в Лилль. По усмотрению правительства также решается вопрос о прекращении исполнения ими своих обязанностей. Действительно, префекты могут оказаться поставленными в определенное положение, при котором сохраняют часть своих преимуществ, в частности в отношении получения жалованья, перестав исполнять свои обязанности, причем такое понижение не носит характера дисциплинарного взыскания.

В политическом отношении префекты обязаны быть лояльными по отношению к правительству. Их социаль-

76

>>>77>>>

ные и политические права ограничены по сравнению с социальными и политическими правами других категорий государственных служащих, в частности они не имеют права быть членами профсоюза, в то время как общий статут государственных служащих 1946 года предоставил им право объединения в профсоюзы. Они не могут обращаться в паритетные органы, которые существуют для других категорий государственных служащих для решения вопросов продвижения по службе или принятия дисциплинарных мер. В частности, для них не существует дисциплинарного совета. Они могут подвергаться мерам дисциплинарного характера только по решению правительства, оформленному соответствующим декретом. Единственная формальность, которая должна соблюдаться и которая является основной формальностью, предусмотренной законом и судебной практикой Государственного совета, состоит в заблаговременном сообщении им претензий, с тем чтобы они могли представить оправдательные доводы в свою защиту.

Для префектов существует и другое исключение из общего статута государственных служащих. Статуты 1946, 1959 и 1983 годов предусматривают, что в личных досье государственных служащих не должно быть никаких материалов, указывающих на их политические, философские или религиозные взгляды, с тем чтобы обеспечить объективный подход при решении вопросов продвижения по службе или принятия дисциплинарных мер и избежать какой-либо дискриминации по политическим мотивам. Это положение неприменимо по отношению к префектам. Впрочем, можно поставить вопрос о том, являются ли законными некоторые из таких положений, в частности те, которые касаются права быть членом профсоюза, потому что нельзя быть уверенным в том, что можно устанавливать исключения из принципов, которые являются столь основополагающими и которые в действительности являются лишь отражением в статуте государственных служащих принципов, содержащихся в преамбуле Конституции. И хотя сам вопрос поставлен, пока на него нельзя дать исчерпывающего ответа, поскольку по нему еще не сложилась судебная практика.

В результате реформ 1982 года, предусматривающих децентрализацию, ряд префектов и супрефектов сочли более целесообразным для себя работать в департаментах на должностях генерального секретаря или директора административного органа и с этой целью смогли добиться откомандирования на эти должности.

Б) Служба префектуры. Термины «префект» и «супре-фект» до 1982 года носили двойственный характер: они

77

>>>78>>>

одновременно обозначали принадлежность к определенному управленческому корпусу и занятие соответствующей должности. Эта должность изменила свое название в соответствии с декретами от 10 мая 1982 года; отныне на уровне региона и департамента существуют комиссары Республики, а на уровне округа—заместители комиссаров Республики.

Каковым бы ни было их наименование, роль комиссаров Республики определяется § 3 ст. 72 Конституции 1958 года: «Представители правительства в департаментах и на территориях отвечают за национальные интересы, осуществляют контроль за управлением и обеспечивают соблюдение законов». В законе от 2 марта 1982 года употребляется термин «представитель государства». Эти три равнозначных термина—представитель правительства, представитель государства и комиссар Республики— свидетельствуют о богатстве нашего политико-административного лексикона. В соответствии с законом от 2 марта комиссар «представляет каждого из министров... руководит службами государства в департаменте (или в регионе)... отвечает за национальные интересы, соблюдение законов, поддержание общественного порядка и обеспечение контроля за управлением».

На практике функции комиссара Республики имеют тенденцию к еще большему разнообразию. Во-первых—и об этом не следует забывать,— он исполняет обязанности политического характера, которые не были отменены. Комиссар играет важную роль в качестве информатора правительства. Он обязан информировать правительство о состоянии общественного мнения в департаменте, в частности в периоды избирательных компаний или в периоды народных волнений. Он играет также определенную роль во время выборов. Наконец, он выполняет такую важную политическую функцию, как поддержание общественного порядка. Он распоряжается полицией департамента и в случае волнений или серьезных трудностей, вызванных, например, стихийными бедствиями или особенно крупными происшествиями, ответственен за поддержание общественного спокойствия.

Комиссар Республики выполняет, кроме того, функции по административному управлению. Он вправе издавать регламентарные акты и выносить личные решения по вопросам управления. Он председательствует в большом числе административных комиссий, осуществляет административный контроль за деятельностью территориальных управленческих коллективов.

Наконец, он играет заметную роль в вопросах экономического и социального развития, которое имеет тенденцию

78

>>>79>>>

к усилению. Так, он оказывает влияние на программы местного развития, занимается вопросами промышленной децентрализации, проблемой занятости в департаменте и вопросами благоустройства территории.

В) Службы префектуры. Для выполнения этих различных обязанностей комиссары и заместители комиссаров Республики имеют в своем распоряжении службы префектур и супрефектур. Часть этих служб, соответствующая компетенции департамента как административно-территориальной единицы, была подчинена председателям генеральных и региональных советов в соответствии с законом от 2 марта 1982 года. Однако в качестве своеобразной компенсации они получили более широкие полномочия в отношении руководства периферийными службами.