§ 3 Акт, не подлежащий обжалованию

Наряду с такой сильной санкцией, какой является объявление акта несуществующим или ничтожным, существует и режим ослабленных санкций, который распространен на акты, не подлежащие обжалованию. Речь идет об актах, исходящих от исполнительной власти, которые, будучи подчинены режиму законности, могут оказаться незаконными, но незаконность которых не может определяться в судебном порядке. Следовательно, такие акты пользуются своеобразным судебным иммунитетом.

Для некоторых из таких актов это обстоятельство несущественно, поскольку их можно опротестовать по мотивам незаконности на следующих стадиях управленческого цикла. Так обстоит дело с проектами заключений; например, если заключение является незаконным, его нельзя обжаловать, но можно будет обжаловать само решение, принятое на основе этого заключения, и добиться его отмены. В этом случае злонамеренные действия пресекаются на средней стадии, что по необходимости связано с отсрочкой права на судебное обжалование.

213

>>>214>>>

Но возникают и более серьезные ситуации; в действительности, имеются акты, которые в любое время и в любом случае не могут быть обжалованы в суде. Их перечень, определяемый на уровне судебной власти, имеет тенденцию к сокращению.

В этих актах выделяются две категории, имеющие неодинаковое значение: правительственные акты и внутриведомственные решения.

I. Правительственные акты

Эти акты занимают промежуточное положение между законодательными и регламентарными актами. С законодательными актами их роднит то, что ни те, ни другие не могут быть обжалованы в рамках административной юстиции, а с регламентарными—то, что они, будучи подзаконными актами, издаются исполнительной властью.

Первоначально признаки этой категории актов соотносились с целеполаганием. Акт считался правительственным, если в его основе было заложено то, что в XIX веке называлось «побудительной политической причиной».

Эта теория была ниспровергнута постановлением Государственного совета от 19 февраля 1875 года по делу принца Наполеона, принятым на основании протеста об исключении из военного ежегодника. В настоящее время сложилась качественно иная позиция: если в основе акта заложена причина политического свойства, он ввиду этого не только не может быть обжалован, а просто считается незаконным. Эта позиция была выражена в уже упоминавшемся постановлении по делу Бареля.

Таким образом была ниспровергнута и теория побудительных причин политического свойства, хотя тем не менее не была упразднена сама категория правительственных актов, перечень которых был выработан в рамках административной юстиции. Выделение актов в категорию правительственных основывалось на двух критериях. Во-первых, к их числу относятся те акты внутреннего законодательства, которые связаны с отношениями между конституционными публичными властями, а с другой стороны, акты международного значения, по поводу отношений Французского государства с иностранными государствами или с международными организациями.

1) Отношения между публичными властями с конституционным статусом

Можно привести классические примеры этих отношений, тесно связанных с функционированием парламентского режима; так, например, акт, на основе которого правительство представляет законопроект на рассмотрение парламента или, напротив, выдвигает мотивы против его принятия, является правительственным актом. Наряду

214

>>>215>>>

с этим после утверждения соответствующего закона декрет о его промульгации, подписанный президентом Республики, также будет правительственным актом.

В эту категорию теперь введены новые виды актов, специально предусмотренные в Конституции. Это — решение президента прибегнуть к референдуму, предусмотренному ст. 11 Конституции', или его же решение о применении ст. 16 Конституции об использовании чрезвычайных полномочий².

Законная основа первой категории правительственных актов предельно ясна. Суд не желает конфликтовать с органами национального представительства, уполномоченными на нормотворчество народом путем референдума, или с представительными органами, подотчетными парламенту. Так обстоит дело с президентом Республики в случае использования им чрезвычайных полномочий. Единственным видом контроля, который может осуществляться по этому виду нормотворчества, является политический.

2) Отношения Франции с иностранными государствами и международными организациями

Речь идет о довольно многочисленных актах, касающихся, например, дипломатической защиты французского гражданина за границей, глушения передач иностранных радиостанций французскими властями (о правомерности таких актов, в частности, было вынесено решение Трибуналом по конфликтам³), или же о заключении международных соглашений, например Эвианских соглашений, явившихся прелюдией к независимости Алжира.

Здесь преобладает другое законное обоснование— идея о том, что на международных переговорах или в международных отношениях Франция выступает не одна, что у нее имеются один или несколько иностранных партнеров и что дипломатическая деятельность Франции в ее отношениях с иностранными партнерами связана высшим политическим контролем и не может быть поставлена под контроль судебных властей.

Объем этой категории правительственных актов был урезан в последнее время путем использования категории «отделяемые акты». К разряду правительственных были отнесены только акты международно-правового характе-

¹ Постановление Государственного совета от 19 октября 1962 года по делу Брока.

² Постановление Государственного совета от 2 марта 1962 года по делу Рюбена де Сервана.

³ Постановление Трибунала по конфликтам от 2 февраля 1950 года по делу французского радиовещания.

215

>>>216>>>

pa, а все, что может быть отделено от внешнего аспекта, рассматривается в качестве внутригосударственных актов, подчиненных режиму судебного контроля.

Один из наиболее характерных примеров отделяемых актов — декреты о выдаче виновных, то есть акты, с помощью которых французское правительство соглашается выслать в страну, требующую этого, виновных для предания их суду иностранного государства.

Отделяемыми также считаются все акты, касающиеся выплаты общего возмещения, полученного от иностранного правительства в качестве компенсации за ущерб, неправомерно причиненный французским гражданам.

Наконец, понятие отделяемого акта было распространено на довольно часто встречающиеся случаи, касающиеся регулирования статуса французских служащих, прикомандированных к органам иностранного государства в рамках сотрудничества с развивающимися странами либо к международным организациям. Не вдаваясь в полемику, следует признать, что существование категории бесконтрольных правительственных актов вполне оправдано по политическим соображениям.

П. Выпадающие из-под контроля акты внутреннего характера

Можно спорить также относительно второй категории актов, не подлежащих обжалованию, какими являются некоторые внутриведомственные решения. Безусловно, эта категория куда менее значима, чем правительственные акты. Но шокируют как раз исключения из общего принципа, хотя мотивы, выдвигаемые для обоснования таких исключений, весьма разноплановы. Иногда ссылаются на мало значимость такого рода актов, для того чтобы ими занимался суд, но эта ссылка не всегда убедительна. Говорят также, что издание таких актов обусловлено рамками дисциплинарных мер, принимаемых в ситуациях, когда дисциплина должна неуклонно соблюдаться и укрепляться, а подача жалобы может лишь ее ослабить.

Некоторые акты замыкаются на статусе гражданских служащих; это изолированная и малозначительная категория. Более важные акты касаются военнослужащих: речь идет о применении таких санкций к военнослужащим, как аресты, простые и строгие, аресты с заключением в крепость или наряды на кухонные работы. Презюмирует-ся, что такие меры не являются весьма строгими. Это правильно в последнем упомянутом случае, но пятидесятидневное пребывание в крепости не назовешь несерьезной мерой; тогда прибегают к иному обоснованию, к хорошо известной мысли о том, что «дисциплина является

2J6

>>>217>>>

движущей силой армии». Но и это обоснование не вполне приемлемо, потому что уже теперь предметом обжалования могут быть некоторые санкции, установленные и для военнослужащих, например понижение в звании или отстранение от офицерской должности. С другой стороны, общая тенденция во Франции, как и в других странах, состоит в признании за военнослужащими тех же прав, что и за всеми другими гражданами. Эта тенденция нашла свое выражение в недавно принятом новом варианте воинского устава. Тут возникает вопрос, не сложится ли однажды такая ситуация, когда воинские наказания, как и общие меры наказания, станут предметом обжалования.

В подзаконных актах иногда встречается ссылка на внутренний характер мер, принимаемых в отношениях между администрацией и некоторыми ее клиентами. Можно привести по этому поводу два примера относительно школ и тюрем.

Что касается школ, то было сочтено, что решение директора лицея Экс-ан-Прованса, запретившего учащимся носить знаки различия, было мерой внутреннего характера, которая в качестве таковой не подлежала обжалованию¹. Государственный совет принял такое же решение по поводу установленного директрисой лицея правила, запрещавшего учащимся приходить на занятия в лыжных брюках, кроме зимнего периода².

В тюрьмах применяются, по правде говоря, более серьезные меры, и, учитывая нынешнее состояние судебной практики, они также не подлежат судебному обжалованию. Речь идет, во-первых, о примерных наказаниях в отношении заключенных, нарушающих тюремный режим, а также о мерах по переводу из одной тюрьмы в другую или же связанных с отказом предоставления льготного режима политического заключенного некоторым заключенным³.

Судебная практика по этим казусам не отличается единодушием. Существует тенденция предоставлять заключенным и военнослужащим, как и студентам, права, которые должны признаваться и закрепляться путем вмешательства суда.

При наличии таких правительственных актов и таких жестких мер внутреннего характера можно констатировать существование «сфер, по которым не допускается

¹ Постановление Государственного совета от 21 октября 1938 года по делу Лота.

² Постановление Государственного совета от 20 октября 1954 года по делу Шалу.

³ Постановление Государственного совета от 27 января 1984 года по делу Кайоля.

217

>>>218>>>

обжалования», то есть исключенных из-под контроля суда, но с учетом оговорок эти исключения все же оспариваются в теории и их существование оправдывается разве что жизненной необходимостью.

Во всяком случае, при всех обстоятельствах необходимо помнить, что принцип законности является основополагающим и эти акты подчиняются ему, хотя нельзя добиваться через суд их аннулирования по признаку нарушения законности.

Секция II

Возмещение ущерба, причиненного неправомерными действиями

По этой проблеме целесообразно сделать три следующих замечания: