2) Последствия аннулирования

В принципе последствия этого радикальны в том смысле, что независимо от того, кто является автором отзыва или аннулирования, идет ли речь об отзыве акта администрацией или его аннулировании судом, акт считается никогда не существовавшим, он полностью, окончательно и с распространением на его действие обратной силы исключается из правовой регламентации.

207

>>>208>>>

При столь категоричном подходе возникают трудности объективного и субъективного характера.

Чтобы показать объективные трудности, достаточно привести несколько примеров. Следует ли в связи с тем, что Государственным советом было аннулировано разрешение на строительство высотных зданий в Марли-ле-Руа, распорядиться о снесении крупных зданий, которые построены и некоторые из которых уже заселены? Возможно ли это с политической и практической точек зрения? Вместе с тем аннулирование двух разрешений на строительство зданий, расположенных на углу улицы Ульма и площади Пантеона, имело весьма различные последствия: одно здание было полностью достроено и не снесено, а под другое был подведен лишь фундамент, после чего строительство было приостановлено.

Вместе с тем если административный суд аннулирует конкурс при поступлении в высшую школу, в то время как из нее уже были выпущены учащиеся, то в результате придется исходить из того, что эти учащиеся никогда не поступали на учебу, и повторить конкурс, результаты которого не обязательно будут теми же самыми. Трудно вообразить, что может реально произойти столь бессмысленная переоценка свершившихся фактов.

Исходя из таких предположений, необходимо определенно признать, что объективно полное распространение обратной силы на аннулированные действия невозможно довести до логического конца.

Что касается субъективных трудностей, то речь идет о случаях, когда администрация вполне успешно могла бы исполнить требование об аннулировании, но не делает этого злонамеренно по политическим или практическим соображениям.

Вследствие всякого рода препятствий в ряде случаев аннулирование актов остается безрезультатным либо потому, что администрация противопоставляет этому силу инертности, потому, что она либо восстанавливает аннулированный акт в другой или даже в крайнем случае в той же форме, либо, стремясь любой ценой узаконить совершенное действие, придает ему официально нормативное закрепление.

В последнем случае правительство пытается как бы усовестить судебную власть авторитетом парламента. Его акт был аннулирован или находится под угрозой аннулирования. Правительство же просит парламент придать ему законную силу. В классической английской теории отмечается, что парламент может сделать все, кроме превращения мужчины в женщину. Во французском варианте нельзя утверждать, будто парламент способен сделать

208

>>>209>>>

все, в том числе превратить незаконный акт в законный, придав ему соответствующую силу.

Однако такой способ иногда встречает оправдание, как, например, в казусе с упомянутым выше конкурсом. Этого не происходит в большинстве случаев, потому что подобная практика полностью нарушает размежевание компетенции и идет вразрез с принципом разделения властей, ибо парламент не в состоянии правильно оценить мотивы, по которым к нему была обращена просьба придать законную силу незаконному акту. Впрочем, такое придание силы часто испрашивалось в спешном порядке в отношении законов о государственном бюджете, рассматривавшихся в условиях спешки и неподготовленности, о чем можно лишь сожалеть.

Впрочем, парламент старается выступать против ходатайств о придании законной силы, и имели место случаи, когда парламентское большинство отказывало в этом. Судебная власть реагировала на это таким же образом, в частности осудив то, что называется завуалированной формой придания силы, когда мотивы переоформления доводятся до сведения парламента в неясном выражении. Поэтому Конституционный совет установил ограничения для такой практики в своем решении от 22 июля 1980 года.

Какой бы ни была реакция на эти метаморфозы, проявлялось неуклонное стремление найти решение проблемы неисполнения. Первое решение состоит в установлении для администрации обязанности выплачивать возмещение, если она не извлекла уроков из аннулирования акта. Это лишь форма замены решения, не обеспечивающая преимуществ, связанных с непосредственным исполнением.

Второе средство изыскивалось во вмешательстве суда. В течение очень продолжительного времени судьи проявляли полное равнодушие к последствиям аннулированных ими актов. На основе принятого в 1963 году декрета орган Государственного совета, Отчетно-исследовательская комиссия, вправе принимать к рассмотрению жалобу заинтересованного лица в случае неисполнения акта и воздействовать на администрацию. В этой области пошли еще дальше, придав фактам об аннулировании и негативной позиции, занимаемой управленческим органом, широкую гласность. С 1973 года Отчетно-исследовательская комиссия публикует отчеты о своей деятельности, в рамках которых Государственный совет в некотором роде пригвождает к позорному столбу нерадивые управленческие органы, которые не извлекают уроков из аннулирования актов в судебном порядке. По форме своего воздействия

209

14-698

>>>210>>>

эта санкция аналогична практике уведомления в докладах Счетной палаты по части финансовых злоупотреблений. С другой стороны, желательно, чтобы сообщение об аннулировании незаконного акта в судебном порядке публиковалось в том же месте и в том же виде, что и сам отмененный акт, чтобы все граждане были об этом информированы. Такая практика установлена с начала 1974 года в отношении актов, публикуемых в «Официальном вестнике».

Наконец, по закону от 16 июля 1980 года Государственный совет получил право применять меры принуждения— устанавливать поденные пени в отношении юридических лиц публичного права «в случае неисполнения решения, принятого административным судом».

Но эти юридические методы по крайней мере остаются недостаточными. В случае преднамеренных и злоумышленных действий исполнительного органа ничто не может принудить его к исполнению судебных решений, кроме давления со стороны общественности.

8 2. НЕСУЩЕСТВУЮЩИЙ АКТ

Речь идет об исключительной санкции по отношению к наиболее тяжким посягательствам на законность. В понятии несуществования акта не следует смешивать материальные и юридические аспекты. Несуществование в материальном смысле только затрагивает вопрос о том, действительно ли акт был принят или нет. В конечном счете об этом можно свериться по архивным данным или получить иные доказательства.

Но нас здесь интересует вопрос о несуществовании в юридическом смысле. Речь идет об акте, который действительно был принят, но незаконность которого является вопиющей до такой степени, что признания недействительности для него недостаточно; нужно, чтобы он вообще не существовал. Эта теория основана исключительно на судебной практике; именно суд устанавливает режим, применяемый в отношении таких актов, и сферу его распространения.

I. Режим несуществующих актов

На первый взгляд различие между несуществующими и недействительными актами является чисто формальным. Когда Государственный совет считает, что акт не существует, вместо того чтобы, признав незаконным, аннулировать его, он заявляет, что акт является «недействительным и не имеет последствий» или же что он является «недействительным и никогда не имел места». Это малозначительное различие есть родовой признак того, что

210

>>>211>>>

Государственный совет счел акт не только ничтожным, но и несуществующим.

С другой стороны—что гораздо важнее,— между указанными понятиями есть различия по существу. Естественно, понятие «несуществующий акт» не вполне удачно, потому что ясно, что так называемые несуществующие акты все же существуют. Следовательно, нужно констатировать в некотором роде их отсутствие в юридическом смысле. Такая констатация гораздо эффективнее, чем констатация простой недействительности, потому что не сопряжена ни с какими условиями в том, что касается сроков. В этом состоит основное различие. Понятие давностных сроков для обжалования по отношению к недействительным актам не действует в отношении несуществующих актов. На незаконный характер несуществующего акта можно сослаться в любое время и по любому поводу, включая и акты однократного применения: администрация может в любое время уклониться от их исполнения, а суду могут быть принесены жалобы в любое время без каких-либо оговорок о сроках обжалования. Иными словами, несуществующие акты считаются, независимо от их цели, актами, не создающими права.

Следовательно, в вопросе о несуществующих актах судебные органы склонили чашу весов в сторону пресечения беззакония в интересах упрочения и незыблемости правомерных ситуаций.