§ 1 Вина, связанная с выполнением служебных обязанностей, и личная вина

В административном праве эта проблема отягощается необходимостью проведения различия между юридически-

224

>>>225>>>

ми лицами, каковыми являются органы управления, и физическими лицами, осуществляющими внутри них служебные функции.

К разряду юридических лиц относятся государство, территориальные управленческие подразделения, государственные учреждения и частные организации, осуществляющие функции публичных служб. Они могут состоять из служащих или выборных лиц, политических деятелей, министров; именно они действуют, принимают решения или своими действиями могут вызвать причинение вреда другим лицам.

Возникает вопрос о том, кто должен возмещать этот ущерб. Должен ли это делать лично служащий, министр, мэр, префект или же юридическое лицо, от имени которого выступает тот или иной служащий или министр? Эта проблема была решена путем установления основного различия между виной, связанной с выполнением обязанностей по службе, и личной виной.

1. Происхождение различия

В ст. 75 Конституции VIII года Республики была выражена идея «гарантии служащих». Согласно этой статье, если гражданин пострадал от ущерба, причиненного служащим, он вправе добиваться возмещения в судебном порядке, но лишь при условии получения санкции Государственного совета (которая давалась очень редко). В тот период положение потерпевшего было не из приятных. Как правило, он не мог предъявлять иска ни к администрации в силу принципа ее неответственности, ни персонально к служащему ввиду гарантий, установленных для последнего законом.

Эта статья была отменена декретом-законом от 19 сентября 1870 года и постановлением от 30 июля 1873 года по делу Пеллетье, вынесенным Трибуналом по конфликтам, которым были установлены новые принципы. В этом деле группа граждан жаловалась на конфискацию газет. Они предъявили иск с требованием выплаты возмещения лично к виновникам этой конфискации, то есть к тем, кто отдал распоряжение о ее производстве и кто осуществил ее, а точнее, к генералу, который осуществлял общее руководство при объявлении осадного положения в департаменте, префекту департамента и полицейскому комиссару, которые произвели конфискацию. Трибунал по конфликтам определил, что акт конфискации газет не был основан «на каком-либо личном усмотрении» военных или гражданских чинов, к которым был предъявлен иск, и сделал из этого два вывода: что данное дело подсудно административной юстиции, а не общим судам и что если возникает ответственность, то это ответственность органа государ-

225 15-698

>>>226>>>

ственного управления, а не персональная ответственность должностных лиц.

С помощью постановления по делу Пеллетье Трибунал по конфликтам провел разграничение между действием по личной инициативе и виной, возникшей в связи с выполнением служебных обязанностей, с несением службы.

А) Вина, связанная с несением службы

Ее определение было дано в 1877 году правительственным комиссаром Лаферрьером; это вина, связанная с выполнением обязанностей по службе, поскольку действие, причинившее ущерб, является безадресным и поскольку его выполнение возлагалось на руководителя органа управления, в той или иной мере виновного в упущениях'. Фактически из этой конструкции вытекают два следствия: вина самой службы и вина, связанная с выполнением служебных функций.

Виной службы является вина, допущенная анонимной бюрократией; это вина, которую невозможно индивидуализировать; невозможно установить допустившее ее физическое лицо. Такое явление типично для деятельности крупных современных организаций, в частности для государственной администрации.

Так кто же является виновным в случае принятия незаконного декрета, под которым стоят подписи премьер-министра и нескольких министров? Премьер-министр или министры? А ведь на деле порочный декрет готовят также и чиновники, число которых порой велико и которые могут принадлежать к различным службам. Следовательно, решение вопроса о том, от кого исходит противоправное действие, кто совершил ошибку, весьма затруднительно. А если к тому же декрет был принят на основании заключения коллегиальных органов? Незаконное действие (и этого нельзя полностью исключать) может быть совершено и Государственным советом, то есть типично коллегиальным органом. Встречаются также случаи анонимной вины, ответственность за которую несут целые коллективы. В условиях инертности администрации, когда управленческий орган допускает вину, не проявив разумной инициативы, уклонившись от принятия верного решения, еще труднее установить физическое лицо, несущее ответственность за головотяпство.

Наряду с виной службы существует и вина, связанная с выполнением должностной функции в узком смысле слова; при этом оба вида вины могут переплетаться,

¹ Постановление Трибунала по конфликтам от 5 мая 1877 года по делу Ломоннье-Каррьоля.

226

>>>227>>>

образуя вину, связанную с несением службы в широком смысле этого слова.

Вина, связанная с несением службы, возникает в результате действий конкретного чиновника, личность которого нетрудно установить, но, поскольку эта вина допущена в рамках службы, она затрагивает не его личную ответственность, а только ответственность службы, будучи следствием незаконного действия, совершенного определенным органом. Когда мэр небольшой коммуны незаконно отстраняет от должности своего секретаря в мэрии, вину допустил лично мэр, но это вина, связанная с несением службы. То же самое происходит в случае ложного обещания чиновника или ошибочного сведения, сообщенного им или самим министром какому-либо гражданину. Если чиновник выдает частному лицу документ о градостроительстве, то есть документ, в котором разъясняется, что он может строить на своем участке, и если в этом документе ненароком содержатся ошибочные сведения, то в данном случае имеет место вина, связанная с несением службы, хотя нетрудно установить и конкретную личность виновного.

Положение является еще более определенным в случае, когда ошибка допущена кассиром в почтовом отделении; кассир может выдать лицу деньги со сберегательного счета, действительным владельцем которого оно не является. Ошибка состоит в том, что не была проверена его личность. Достоверно известно, кто находился на работе в определенный час и в определенной кассе. Вместе с тем врач, допускающий ошибку в диагнозе при исполнении своих врачебных обязанностей в государственной больнице, совершает медицинскую ошибку совершенно независимо, потому что он ни от кого не должен получать указаний при исполнении своих обязанностей. Как и ошибка кассира, его ошибка носит характер вины, связанной с несением службы, и она налагает ответственность на медицинскую администрацию.

Таким образом, под категорию вины, связанной с несением службы, подпадают и юридические действия, и практические меры, как позитивная, так и порочная деятельность, как уклонение от должных действий, так и проявление халатности.

Б) Личная вина

Ее определение также дано Лаферрьером в упомянутых выше выводах: личная вина имеет место в том случае, если из акта, причинившего ущерб, выступает вина человека, проявившего слабость, пристрастие либо допустившего неосторожность.

Однако суды всегда давали ограничительное истолко-

227 15*

>>>228>>>

вание понятию личной вины. Бывает, например, что правонарушение не составляет личной вины, в то время как совершившее его лицо осуждено уголовным судом. Так. вина, связанная с вождением автотранспортного средства и выразившаяся в нарушении правил дорожного движения, представляет собой уголовное преступление, но она не обязательно персонифицирована¹. Можно выделить две категории персональной вины.

Это, во-первых, персональная вина в чистом виде, которая может порождать ответственность лица, причинившего ущерб, то есть чиновника. Нередко она возникает без какой-либо связи со службой. Так, таможенник убивает человека в результате банальной соседской ссоры, при этом вдова требует выплаты возмещения от государства, утверждая, что, если бы у этого таможенника не было оружия, он не убил бы ее мужа, а оружие ему было выдано на службе. Государственный совет определил, что не существует никакой причинной связи между тем, что таможенник был вооружен, и тем, что он имел право на ношение оружия, когда возвращался к себе домой, и это дело носит сугубо личный характер².

Под вторую категорию подпадают такие виды персональной вины, которые также могут порождать ответственность и для администрации либо потому, что они сосуществуют с виной, допущенной при несении службы, либо потому, что сами по себе составляют одновременно объект личной ответственности и ответственности за исполнение служебных обязанностей.