II. Предмет обжалования

Жалобы по поводу превышения власти представляют собой протест, объективно направленный не против субъ-

¹ Постановление Государственного совета от 28 декабря 1906 года по делу Профсоюза владельцев парикмахерских Лиможа.

² Постановление Государственного совета от 18 апреля 1902 года по делу коммуны де Нери-ле-Бэн. Государственный совет 20 июля 1971 г. опротестовал, как принятую с превышением власти, декларацию об общественной целесообразности работ, необходимых для строительства новой дороги между Монбельяром и Сошо.

456

>>>457>>>

екта управления, а в отношении конкретного правового акта. Поэтому можно говорить, что спорных правоотношений сторон как таковых, попросту говоря, нет, а есть объективный иск по поводу превышения властных полномочий. Количество актов, подвергающихся обжалованию по этому основанию очень велико, начиная от решений мэров или распоряжений директоров публично-правовых учреждений и кончая ордонансами и декретами, подписываемыми президентом Республики.

Три категории актов, однако, исключены из общей массы.

A. Уже отмечалось, что, исходя из принципа соблюдения законности, существуют нормативные акты, которые не подлежат обжалованию, даже если они затрагивают интересы частных лиц: к ним относятся акты правительства и мероприятия внутригосударственного порядка.

B. Второе исключение касается мер, не наносящих по своей природе ущерба и не имеющих, исходя из этого, свойств решений, подлежащих обжалованию.

Если подобные меры противоречат закону, то они могут просто подвергнуться критике с письменным опротестованием их реализации в будущем. Типичен случай с проведением подготовительных мер по разработке нормативного акта: мнения, результаты обследований, предложения по тексту акта не подлежат обжалованию; их можно критиковать, так же как и сам нормативный акт, принимаемый в результате завершения подготовительных работ. Кроме того, не могут обжаловаться с точки зрения превышения власти меры по проведению нормативного акта в жизнь, равно как извещение, публикация или простые комментарии, которые не создают состава решения, наносящего ущерб или нарушающего положение высших по иерархии актов.

Можно обнаружить следующие подходы к категории исключений, способных создать серьезные трудности для судебной практики.

Официальное предписание о восстановлении прежнего состояния, адресованное органом аппарата управления гражданину, например с требованием сноса строения, может рассматриваться как подготовительный нормативный акт к последующему окончательному решению или как решение о сносе в полном смысле этого слова.

Основная тенденция в развитии судебной практики состоит во все большей поддержке мнения о том, что предписания о возврате к прежнему состоянию признаются решениями, и ныне даже допускается в принципе, что жалобы по поводу превышения власти могут распространяться и на них. Одним из особых случаев проявления

457 29-698

>>>458>>>

значимости предписаний о возврате к прежнему состоянию является издание приказа о возврате денежных сумм, адресованного финансовыми органами управления частному лицу. Государственный совет в настоящее время считает, что такой приказ подлежит обжалованию.

Вторая категория исключений из правила, создающая трудности гораздо большие, чем требования об исполнении,— это циркуляры. На практике очень часто случается, что министр или руководитель ведомства обращается к своим подчиненным с циркуляром, в котором он определяет способ, в соответствии с которым должен толковаться закон или применяться нормативный акт. Среди этих циркуляров судебная практика различает, в соответствии с четкими принципами, но и с очевидными трудностями применения на практике, циркуляры поясняющие и циркуляры предписывающие.

а) Поясняющие циркуляры представляют собой толкование закона. Это только мнение и как таковое обжалованию не подлежит. Если министр допустил неточность в истолковании закона, то его можно раскритиковать одновременно с подачей жалобы на нормативное предписание, которым закон проводится в жизнь.

б) Предписывающие циркуляры, наоборот, представляют собой настоящие регламенты. Это нормативные акты, которые содержат новые правовые нормы и которые, таким образом, можно опротестовать как принятые с превышением власти. Может случиться, что один и тот же циркуляр содержит элементы толкования и предписывающие нормы, что отнюдь не облегчает задачи вычленения любого из них.

Между этими двумя классическими категориями исключений в настоящее время появились, после решения по делу Земельного кредитного банка Франции, директивы, которые имеют ограниченные правовые последствия, но которые не могут обжаловаться напрямую по критерию превышения власти¹.

В принципе для циркуляра свойственно толкование и только в исключительных случаях—регламентирование. Но можно констатировать, что все чаще и чаще в практике управленческой деятельности имеют место случаи принятия циркуляров, содержащих нормы, которые часто принимаются органами, некомпетентными в издании подзаконных актов, которые становятся при этом, таким образом, незаконными и одновременно подверженными обжалованию в порядке производства по поводу превыше-

¹ Постановление Государственного совета от 11 декабря 1970 года по делу Земельного кредитного банка Франции.

458

>>>459>>>

ния власти и последующей судебной отмены. Это, без сомнения, одна из самых трудных проблем в настоящее время для судебных споров в сфере управления и один из случаев, когда проявляется определенное противоречие между практикой и буквой закона, потому что обилие циркуляров в управленческой деятельности представляет более серьезную проблему, чем их правовая значимость для судебной практики.

Третью категорию исключений составляют решения, которые могут обжаловаться иными способами, нежели обжалование по поводу превышения власти, и которые в связи в этим не могут стать предметом такого рода опротестований; это исключение носит название недопустимости подачи параллельных исковых заявлений. При этом предполагается, что существует и другой заявленный иск, который, возможно, и не позволяет достичь одинакового эффекта, но по крайней мере создает для истца «равноценные преимущества»; в этом случае обжалование по поводу превышения власти не представляется возможным.

Примеры этого можно привести из области договорных отношений: нельзя подавать заявление о превышении власти по поводу какого-либо договора, потому что существуют исковые требования, вытекающие из договорных обязательств. Также в налоговой области нельзя подавать заявление по поводу превышения власти в отношении налогового документа, так как он обжалуется в судебном порядке и составляет предмет спора в области финансовых взаимоотношений. То же самое предусмотрено и в случае проведения выборов; заявления по поводу превышения власти по результатам выборов не допускаются.

Речь идет о категории заявлений с распространением полного юрисдикционного контроля на все действия, вытекающие из обжалуемого акта. Тем не менее судебная практика выработала понятие отделимых действий или актов, которые могут быть выделены из всего спорного производства и обжалованы по критерию превышения власти.

В эту категорию входят Подзаконные акты и некоторые индивидуальные действия, особенно в преддоговорных отношениях, как, например, действия, предшествующие заключению договора.

Несмотря на эти ограничения, область применения обжалования по поводу превышения властных полномочий необычайно обширна; обжалование широко доступно с двух точек зрения: круга возможных заявителей и предмета обжалования; обжалованию способствуют также упрощенные требования к форме исковых заявлений. Если пропущен срок для обжалования, составляющий два меся-

459

29*

>>>460>>>

ца с момента ознакомления с обжалуемым актом или с момента его опубликования, то можно сослаться на незаконность акта при обосновании жалобы на другой акт, основывающейся на действии первого, когда такой акт имеет подзаконный характер. В отношении ничтожных актов, оспариваемых по критерию «несуществующих», сроки обжалования не ограничены.

Ш. Участие адвоката

Участие адвоката в судебном разбирательстве вот уже более столетия не признается обязательным в отношении заявлений по поводу превышения власти. Это очень важная особенность, так как из этого следует, что издержки, связанные с такого рода обжалованием, невелики; конечно, можно нанять адвоката, и часто так и поступают, но многие лица, особенно государственные служащие, не пользуются услугами адвоката и на этом экономят; они могут, впрочем, воспользоваться бесплатной помощью организаций, занимающихся этим на благотворительных началах, как, например, услугами своего профсоюза. В этом усматривается одна из главных причин роста числа заявлений по поводу превышения власти в нашей правовой системе.