3) Культурная область

В области культуры имеются весьма многочисленные публично-правовые учреждения. Таковы лицеи, университеты, крупные высшие учебные заведения. При условии расширительного толкования это относится и к Организации французского радиовещания и телевидения и другим, например к Национальному центру научных исследований и Французской академии.

4) Административная область

Наконец, и в сфере управления за последнее время значительно расширилась категория периферийных государственных учреждений. Таковы синдикаты коммун, как специализированные, так и многоцелевые, смешанные синдикаты, междепартаментские объединения, городские округа или городские сообщества, а также учреждения планирования и благоустройства новых городов и регионов. Строительство оборонных объектов, как правило, возлагается на государственное учреждение по обеспечению оборонных мероприятий.

Государственное учреждение выглядит как многолет-

125

>>>126>>>

нее буйно растущее растение. Ежегодно и, может быть, даже ежемесячно появляются новые его виды. Так, законом от 22 мая 1971 года были созданы три категории государственных учреждений: межкоммунальные объединения по управлению лесным хозяйством, смешанные объединения по управлению лесным хозяйством и профессиональное объединение лесного хозяйства. Агентства, которые создаются с некоторых пор, также являются государственными учреждениями (национальное агентство по вопросам занятости, агентство по вопросам освоения энергии, улучшения условий труда и т. д.).

Таким образом, государственные учреждения вовсе не собираются исчезнуть из нашей административной и правовой системы.

§ 2. Определение

Государственные учреждения необходимо охарактеризовать как по отношению к другим юридическим лицам, подчиненным режиму публичного права, так и по отношению к частным организациям.

1) Государственные учреждения и управленческие подразделения

Необходимо прежде всего определить государственные учреждения по отношению к управленческим подразделениям, то есть к государству и к местным органам власти и управления. Следует рассмотреть правовую природу государственных учреждений, их специализацию, формы осуществляемого за их деятельностью контроля.

А. Правовая природа. Государственные учреждения характеризуются тем, что они являются «персонализированными» публичными службами. В акте, которым они создаются, они часто называются учреждениями, «наделенными признаками гражданского лица и финансовой автономии». Такая персонализация основывается на двух главных предпосылках, часто сочетающихся.

1) Первую предпосылку можно было бы резюмировать одним словом: участие. Государственное учреждение представляет собой юридическую форму привлечения персонала, граждан или общественности к управленческой деятельности. Действительно, очень часто учреждение имеет административный совет, который, впрочем, может приобретать различные названия и в состав которого входят представители различных заинтересованных ведомств. Так, для обеспечения известной самостоятельности университетов, после событий 1968 года, была выбрана юридическая форма государственного учреждения с выборными представителями от профессорского персонала и сту-

126

>>>127>>>

дентов. Она не нова, торговые палаты, обеспечивающие представительство различных интересов, коммерсантов или промышленников с помощью ассамблей или советов, включают представителей этих профессий уже с начала XIX века. Не так давно «демократизация публичного сектора», предусмотренная законом от 26 июля 1983 года, обеспечивалась, в частности, путем прямого избрания представителей лиц наемного труда в административные советы.

Это не единственная форма и не последний способ обеспечения участия в управлении. Существуют и другие формы, например, комиссии на уровне государственного аппарата управления. Существуют и более эффективные органы, как, например, выборные ассамблеи местных коллективов; так, муниципальные советы являются более эффективной системой участия в управлении, чем административный совет государственного учреждения, сформированный на второй ступени. Тем не менее это интересная с точки зрения участия система.

2) Второй важной предпосылкой создания государственных учреждений является обеспечение гибкости управления. Очень часто новое учреждение создается для обеспечения более гибкого управления, чем управление службами, существующими в государстве или на уровне местных коллективов. Эта форма дает возможность часто избегать требований, выдержанных в канонах классического административного права, и позволяет обеспечить более высокую эффективность управленческого воздействия. Именно в таком духе была создана ордонансом от 4 февраля 1959 года Организация французского радиовещания и телевидения, которой в этом случае обеспечивалась не только гибкость в управлении, но и политическая не зависимость.

Б. Государство является юридическим лицом без четко обозначенных признаков специализации. Оно обладает широтой компетенции и практически наделено универсальными функциями. Государственные же учреждения характеризуются ярко выраженной специализацией. Так, в 1939 году было сочтено, что Бюро по вопросам благотворительности не может использовать в целях своей деятельности сеть кинотеатров. Кассы школ, организованных по типу учреждений, имеющихся в государственных школах, не могут оказывать помощь учащимся частных школ, потому что они отошли бы от своей специализации, заключающейся в оказании помощи учащимся государственных школ.

Существуют и весьма редкие казусы, как, например, история с передачей рекламы по телевидению. Когда

127

>>>128>>>

такая реклама была введена, возникла широкая дискуссия юридического характера и целому ряду профессоров административного права было предложено высказать свое суждение по этому вопросу в компетентной комиссии Национального собрания. Большинство из них ссылались на критерий специализации, заявив, что Организация французского радиовещания и телевидения создана для передачи информации, показа развлекательных программ и спектаклей, а не для рекламы и что, занимаясь рекламой, она отходит от своей специализации. В ответ на это последовало возражение (и оно оказалось решающим), что поскольку речь идет о получении дополнительных финансовых средств с целью обеспечения выполнения своей основной задачи, то показ рекламы не противоречит специализации данного учреждения.

В. Контроль за деятельностью выступает в качестве третьего элемента определения. Государственные учреждения обособлены от деятельности других публично-правовых коллективов, но они отнюдь не взаимодействуют с ними. Это взаимодействие обеспечивается с помощью контрольной деятельности.

Государственные учреждения обычно различаются по уровню подчиненности, они бывают национальными, департаментскими или коммунальными. Государственный совет пришел к мнению, что некоторые учреждения не принадлежат ни к одному из этих звеньев; это, в частности, относится к торговым палатам. Важен сам факт, что любое государственное учреждение связано с управленческим подразделением, осуществляющим надзор на местах. Этот надзор может осуществляться и государством, но, впрочем, в этом случае он обычно дублируется: государственное учреждение обычно подчинено министерству, которое осуществляет общий надзор, а наряду с этим и министерству экономики и финансов, которое осуществляет финансовый контроль. Надзор может также осуществляться и местным управленческим подразделением, которое само подчинено надзору со стороны государства; таким образом, существует целый каскад надзорных инстанций и соответствующих полномочий.

2. Государственные учреждения и частные организации

Проблема определения границы между ними возникла уже давно. Наряду с категорией государственных учреждений, которые руководят публичными службами и являются юридическими лицами, подчиненными режиму публичного права, существуют частные организации, которые также руководят публичными службами. Различие между теми и другими не всегда легко провести.

Понятие государственного учреждения возникло пер-

128

>>>129>>>

воначально в XIX веке в результате сравнения с другими категориями общественно полезных учреждений. Это различие было установлено постановлением Конституционного суда в 1856 году по вопросу о статуте страховых касс. Такие учреждения являются юридическими лицами, подчиненными режиму частного права (например, Красный Крест).

В том же XIX веке не раз вставал вопрос о природе профсоюзных ассоциаций владельцев, учрежденных законом 1865 года. Речь шла об обязательных ассоциациях владельцев, на которых возлагалась обязанность обеспечения общественно полезных работ, например орошения долины или осушения болота. В 1899 году было сочтено, что такие ассоциации являются государственными учреждениями, поскольку их задача состоит в обеспечении коллективных, а не частных интересов самих владельцев.

Такого рода категории ассоциаций по-прежнему существуют в лице профсоюзных объединений по послевоенной реконструкции или в лице земельных профсоюзных объединений по изменению границ сельских районов. Не следует смешивать эти обязательные ассоциации, которые являются государственными учреждениями, со свободными профсоюзными ассоциациями, предусмотренными тем же законом 1865 года, которые являются организациями, подчиненными режиму частного права.

В настоящее время возникают гораздо более трудные проблемы, еще не разрешенные в полной мере. Действительно, за последние 50 лет наряду с государственными учреждениями появилось большое число частных организаций, занимающихся управлением в сфере публичных интересов. К этой категории относятся местные кассы социального обеспечения или профессиональные союзы, представляющие работников свободных профессий.

На практике проблема состоит в том, по каким критериям государственные учреждения отличаются от каждой из этих частных организаций, ведь обе категории обладают признаками юридического лица и занимаются управлением в сфере публичных интересов. Иногда различие между ними проводит закон. Так, в законе от 22 мая 1971 года профсоюзные объединения лесного хозяйства специально названы государственными учреждениями. К сожалению, законодатель не всегда дает такое уточнение; в этом случае в соответствии с духом всего нормативного акта необходимо попытаться определить выраженную в нем волю, учитывая название учреждения, предмет его деятельности, правила организации и деятельности, систему его финансирования. Несмотря на наличие уникальных казусов, по тексту закона все же легко распознать

129 9-698

>>>130>>>

различающие их грани. Но недостаточно установить правовую природу государственного учреждения, необходимо определить содержание его деятельности, виды правового статуса и правового режима.