II. Разрешение конфликтов и споров

А) Компетенция судебно-юрисдикционной секции, то есть компетенция Государственного совета по вопросу рассмотрения конфликтов и споров насчитывает три уровня,

1) Государственный совет компетентен в качестве суда первой и последней инстанций, что было правилом до 1953 года, а стало отныне исключением, но исключением чрезвычайно важным. Государственный совет принимает непосредственно к рассмотрению наиболее значительные дела, в частности в связи с обжалованием регламентарных и индивидуальных декретов: споры, относящиеся к статусу государственных чиновников, назначаемых декретами, то есть высокопоставленных государственных чиновников или военных, и, наконец, жалобы на регламентарные постановления министров.

2) Государственный совет наделен и апелляционной компетенцией; он рассматривает в порядке апелляции решения низовых судебных инстанций, организованных по территориальному принципу, региональных административных судов и советов по рассмотрению конфликтов в системе управления.

3) Государственный совет наделен кассационной компетенцией; он является кассационной инстанцией по решениям, вынесенным по последней инстанции специализированными судебными учреждениями административной юстиции.

Согласно статистическим данным, судебно-юрисдикционная секция получает в настоящее время от 8000 до 10 000 дел в год; по состоянию на 16 сентября 1983 года количество нерассмотренных дел составило 18 000, что равносильно двух- или трехлетней судебной загрузке, а это представляется весьма значительным. Апелляционные жалобы ныне поступают примерно на 80 процентов общего числа рассмотренных дел, прямое обжа-

424

>>>425>>>

лование затрагивает 10 процентов вынесенных решений. Б) Организационно в деятельности судебно-юрис-дикционной секции необходимо выделить три элемента: органы расследования, судебные органы и правительственных комиссаров.

1) Органы расследования насчитывают десять подсекций: семь для рассмотрения споров по общим вопросам и три для споров, связанных с финансовыми отношениями, каждая из которых состоит из председателя, двух членов суда (асессоров) и определенного числа докладчиков. На них возложены рассмотрение дел и подготовка проектов решений.

2) Судебные органы располагаются по иерархии в зависимости от степени значимости поступающих дел, тогда как подсекции полностью равноправны. Большинство дел, не содержащих очень крупных проблем или не ставящих новых трудных вопросов, рассматриваются, по существу, в одной из подсекций или одновременно на совместном заседании двух секций, где они исследуются и решаются.

Более сложные дела, в частности такие, которые вызывают трудности правового характера, исследуются на заседании судебно-юрисдикционной секции. Здесь есть определенная игра слов, поскольку выражение «судебно-юрисдикционная секция» означает одновременно и часть, и целое; целое — это пленарное заседание всей секции, а часть — это судебное присутствие, состоящее из председателя судебно-юрисдикционной секции, трех заместителей председателя, десяти председателей подсекций, двух советников, представляющих интересы управленческих секций и, наконец, докладчика, то есть в нормальных условиях присутствие действует в составе 17 человек.

Наконец, высшую форму судебной инстанции представляет ассамблея, менее многочисленная по составу, нежели секция. Она возглавляется вице-председателем, и это единственный случай, когда он вмешивается в разрешение судебных дел: она состоит из четырех председателей управленческих секций, председателя судебно-юрисдикционной секции, двух его заместителей, наконец, из председателя подсекции, исследовавшей дело, и докладчика. Она насчитывает всего десять человек, что представляется ненормальным для отправления правосудия, поскольку нормальным признается нечетное число участников судебного заседания. Приходится предоставлять председателю ассамблеи, то есть вице-председателю Государственного совета, право решающего голоса, что тоже является аномалией. В этой ассамблее представители управленческих секций имеют равное представитель-

425

>>>426>>>

ство с членами судебно-юрисдикционной секции в отличие от других форм их совместной работы.

Ассамблея рассматривает в принципе дела, имеющие политическую окраску, и такие, которые могут повлечь аннулирование решения, принятого по заключению управленческих секций Государственного совета.

Одно и то же дело может с успехом пройти через все три оформительские стадии, передаваться из одной инстанции в другую, если каждая из них приходит к выводу о необходимости такой передачи, потому что отсутствуют строгие правила размежевания компетенции между тремя означенными инстанциями.

3) Правительственный комиссар обычно является докладчиком в Государственном совете; им может быть также, хотя и очень редко, один из аудиторов или советников. Комиссар назначается декретом по предложению министра юстиции. Сама же кандидатура выдвигается по представлению вице-председателя Совета и председателя судебно-юрисдикционной секции. На самом деле именно председатель этой секции, совместно с заместителями и председателями подсекций, подбирает кандидатуры комиссаров.

Совокупность правительственных комиссаров образует подразделение прокурорского надзора, которое в отличие от прокуратуры судов общей юрисдикции не имеет иерархического деления. С функциональной стороны само название должности может ввести в заблуждение, потому что сразу же наводит на мысль, что правительственный комиссар — это полномочный представитель правительства. Заблуждения подобного рода иногда имеют место. Можно привести три примера. Газета «Монд» опубликовала выводы М. Летурнера по делу Бареля; на последней странице газета, комментируя эту статью, поместила заметку, в которой можно было прочесть: «Даже правительственный комиссар высказался за аннулирование». Лишним здесь является именно это самое «даже». По одному делу, по которому депутат Национального собрания, профессор права к тому же, в полемическом споре с министром утверждал: «Ваш правительственный комиссар сказал, что...», на что министр, очевидно, должен был ответить, что это не «его» правительственный комиссар. И наконец, в одной корреспонденции по административным вопросам одна особа написала министру, которому она была рекомендована, чтобы он пригласил для «расследования по делу» правительственного комиссара. Видимо, предпочтительнее употреблять термин, принятый в Демократической Республике Мадагаскар,— «комиссар закона».

426

>>>427>>>

Чтобы полнее охарактеризовать функции правительственного комиссара, следует привести выдержку из постановления, посвященного совету административных судебных учреждений, которая, разумеется, также используется Государственным советом в форме не столь торжественной, для того чтобы выпукло обозначить характер его функций.

«Государственный комиссар,— говорится в этом постановлении,— не имеет полномочий представителя аппарата управления; в том, что касается отправления своих функций в рамках судебного заседания, он только организационно связан указаниями председательствующего; он имеет задачу излагать в Государственном совете самостоятельные мнения, позволяющие разобраться в любом заявлении, поданном в судебное учреждение, и формулировать совершенно независимые выводы и окончательное суждение по делу, которое должно быть беспристрастным, основываться на проверенных фактах и на действующих нормах права. По решениям, обжалуемым в апелляционном порядке, правительственный комиссар излагает свое личное мнение, а рассмотрение споров, поступивших в судебное учреждение, производит, руководствуясь своей совестью»'.

Использованная терминология: «совершенно независимые», «беспристрастно», «свое личное мнение»— означает, что правительственный комиссар не должен получать ни наставлений, ни указаний от Государственного совета и, что еще важнее, от посторонних властей. Стало быть, он обязан выражать свои собственные взгляды и оценки. Случай, когда последний раз правительственному комиссару было навязано мнение, относится к 1952 году по делу, имевшему в свое время большую огласку и касавшемуся судьбы имущества семьи д' Орлеан.

Чем занимается правительственный комиссар? Если исходить из решения по делу Жервэза, то он обобщает выводы по аналогичным делам и предлагает вариант решения по конкретному делу, излагая его на открытом заседании.

В его роли можно выделить три аспекта.

а) Правительственный комиссар должен способствовать наилучшему отправлению правосудия и внесению корректив в ранее принятые решения. Он сотрудничает, таким образом, с той подсекцией, которая до него изучала

¹ Постановление Государственного совета от 10 июля 1957 года по делу Жервэза.

427

>>>428>>>

дело, и, кроме этого, он докладывает его существо судьям, которые в большинстве своем впервые информируются о содержании дела и о нормах права, под которые оно подпадает, согласно его выводам.

Правительственный комиссар должен также обеспечивать единство и преемственность судебной практики и в то же время обеспечивать ее совершенствование, представляя варианты новых решений, которые ему покажутся необходимыми.

Его точное призвание в этом плане трудно определить, потому что подготовка решений, разработка судебной практики состоят из двух частей — не подлежащей оглашению и открытой для публики. Доступными для граждан являются только предложения комиссаров, мнения других членов совета сохраняются в тайне. Трудно установить, каково реальное влияние, оказываемое правительственным комиссаром, и оно, несомненно, неоднозначно. Некоторые комиссары проводят ориентацию судебной практики в соответствии со своими личными взглядами, в соответствии с личным видением существа рассматриваемого конфликта; другие, напротив, пользуясь определенной известностью, становятся глашатаями того, что представляет в действительности лишь всеобщее мнение, сложившееся в недрах Государственного совета, и доводят его до сведения общественности.

б) Правительственный комиссар — практически единственный, кто излагает свое мнение открыто. По сути дела, его деятельность обеспечивает гласность в процессах административной юстиции, в частности в рамках Государственного совета, с этой точки зрения он обращается, когда он говорит, не только к судьям, которые должны принимать решения, но и к публике, состоящей, с одной стороны из адвокатов, заинтересованных в данном деле, а с другой — что гораздо реже — из жалобщиков. Иногда, как в деле Бареля и Каналя, число лиц заинтересованных в деле оказалось весьма значительным; в этих условиях выводы правительственного комиссара представляют собой пояснение, публично излагаемую суть дела, до того как решение по нему будет принято.

в) Наконец, третий аспект деятельности правительственного комиссара имеет научный характер. Большинство его заключений не публикуется, даже если они открыты для публики; однако некоторые из них публикуются в юридических журналах и способствуют, таким образом, накоплению научной информации и формированию концепций в рамках административного права. При этом достаточно вспомнить хотя бы Ромью, для того чтобы по достоинству оценить весомый вклад правитель-

428

>>>429>>>

ственных комиссаров в науку административного права и его развитие.

В) Функционирование судебно-юрисдикционной секции

Дела рассматриваются с соблюдением состязательной процедуры. Согласно действующим инструкциям, первым, кто исследует весь комплекс необходимых документов, является докладчик, который и готовит предлагаемое решение. В дальнейшем досье рассматривает советник с надзорными полномочиями. Им может быть либо председатель подсекции, либо асессор. Затем к делу подключается подсекция по расследованию, которая вправе либо согласиться с проектом решения, предложенным докладчиком или советником-ревизором, либо предложить другой вариант решения. После этого досье передается правительственному комиссару, который после дополнительных дискуссий в рамках подсекции включает дело в повестку судебного заседания.

Наступает очередь судебного разбирательства. Правительственный комиссар оглашает свои заключения на публичном заседании. Соблюдается принцип гласности; судопроизводство ведется открыто. С материалами процесса можно ознакомиться; они практически публикуются в течение пятнадцати дней после проведения заседания. В случае необходимости дело может быть отправлено в вышестоящую инстанцию.

Две основные идеи характеризуют административное судопрои зводство.

Во-первых, отмечается обилие фильтров. Одно и то же дело как бы пропускается через набор фильтров коллегиального и индивидуального уровня; докладчик, советник-ревизор, правительственный комиссар, председательствующий в судебном заседании, являются индивидуальными фильтрами; подсекция по расследованию, судебное присутствие и еще некоторые инстанции в зависимости от движения дела представляют собой фильтры коллегиального характера.

Следует, однако, констатировать, что все принципиальные решения принимаются коллегиальными органами. Внутри Государственного совета нет единоличных судей. Правосудие осуществляется коллегиально. Это, несомненно, важный элемент, гарантирующий одновременно качество судебного разбирательства и независимость судей. Выносимые решения не затрагивают персональной ответственности лиц, участвующих в рассмотрении дела. Единственный, кто несет персональную ответственность,— это правительственный комиссар, поскольку он оглашает свои выводы открыто; однако он не голосует и не принимает никакого прямого участия в вынесении окончательного

429

>>>430>>>

решения; напротив, все, кто голосуют, не оглашают своего мнения и в конце концов решают дело коллегиально. Исходя из этого, постановление Государственного совета, будь оно принято большинством всего в один голос из пятнадцати членов или единогласно и без обсуждения, о чем знать никто не будет, всегда и при всех условиях будет постановлением Государственного совета, имеющим однозначный авторитет.

Преимущество этой процедуры заключено в гарантиях качества правосудия. Возможно, что ошибка произойдет и не будет выявлена на протяжении всех стадий прохождения дела, что бывает очень редко. Гораздо больше случаев, когда судебно-юрисдикционная секция приходит к выводам, существенно отличающимся от мнения управленческих секций. Если допустить образное сравнение, то работу управленческих секций по борьбе с нарушениями законности можно уподобить рыболовной сети, у которой есть ячейки покрупнее; некоторые виды рыб сквозь них проходят, но в дальнейшем запутываются в более мелких ячейках.

В результате такой фильтрации возникает проблема медлительности ввиду обилия инстанций, вынужденных вступать в действия одна за другой. Это основная проблема для правосудия, когда, с одной стороны, предъявляются требования к качеству, а с другой — к достижению оперативности при рассмотрении дел.

В заключение уместно вновь подчеркнуть важность задач, возложенных на судебно-юрисдикционную секцию Государственного совета в разработке французского административного права. При этом можно выделить два принципиальных момента. Во-первых, эта секция представляет собой верховную судебную инстанцию, которая рассматривает дела, по существу, с точки зрения факта и права, что является исключительно ценным. Обычно верховные суды выносят постановления по вопросу о праве, не касаясь фактов; Государственный совет всегда выносил постановления, за исключением случаев выполнения им функций по кассации, что составляет меньшую часть его деятельности, и по вопросам факта, и по вопросам права. Это позволяет ему глубже знакомиться с проблемами и в то же время позволяет лучше выполнять свою миссию по обобщению и унификации судебной практики.

Во-вторых, его нормотворческая роль объясняется тем, что судебно-юрисдикционная секция, с одной стороны, состоит из специалистов по административному праву, а с другой — многие из них имеют за плечами огромный опыт работы в аппарате управления. Судебно-

430

>>>431>>>

юрисдикционная секция приближена в достаточной мере к аппарату управления, чтобы знать его нужды, и одновременно достаточно удалена от самой власти, чтобы беспристрастно судить об ее функционировании.

Секция II

Территориальные судебные органы

Подраздел I

РЕГИО СУДЫ.

Эти суды были созданы в той форме, которая очень близка их сегодняшнему виду, законом от 28 плювиоза VIII года Республики; тогда они носили название советов префектур. Вначале они были департаментскими и поддерживали тесную связь с префектурной администрацией. В дальнейшем их судебная роль усилилась. Мало-помалу они отдалились от префектурной администрации, и эта эволюция, в частности, отразилась в законе от 22 июля 1889 года о процедуре в советах префектур, нормы которого в настоящее время включены в Кодекс административной юстиции. Советы префектур в 1926 году были реорганизованы и преобразованы в междепартаментские советы префектур. Их число стало, таким образом, меньшим, но влияние усилилось. В 1934 году их юрисдикция расширилась до масштабов, равных почти половине всех споров, возникающих на местном уровне.

В течение всего этого периода они были судебными учреждениями, наделенными специальной юрисдикцией, то есть компетентными только в вопросах, специально для них предусмотренных в законе. Коренная реформа в этом плане была предпринята в 1953 году и осуществлена декретами от 30 сентября и от 28 ноября 1953 года.

Смысл реформы состоял главным образом в том, чтобы преобразовать административные судебные учреждения по образцу общегражданских судов. Отныне Государственный совет стал судебным учреждением, обладающим специальной юрисдикцией по первой и последней инстанциям; он компетентен только в той категории споров, которая прямо отнесена к нему в силу закона, а не как в прошлом, когда, за некоторыми исключениями, ему были подсудны любые дела.

Предпосылки этой коренной реформы носили двоякий характер. Во-первых, то были принципиальные предпосылки, вызванные заботой приблизить правосудие к населению, наделив соответствующей компетенцией низовые

431

>>>432>>>

звенья административной юстиции. Во-вторых, возникли и экстраординарные обстоятельства. В тот период в Государственном совете вследствие войны и в послевоенные годы накопился значительный запас нерешенных дел, составляющий около 25 тысяч, тогда как его пропускная способность ограничивалась 5—6 тысячами дел ежегодно. Таким образом, груды нерешенных дел возрастали, и в результате создалось чреватое опасностями промедление в отправлении правосудия.

Задача реформы состояла в том, чтобы рассредоточить накопленный запас дел и передать значительную их часть на рассмотрение административных судов. Кстати, именно в этот момент многие дела были переадресованы в региональные административные суды. Новое наименование должно было одновременно означать полноту их судебной юрисдикции и символизировать их подлинную независимость от аппарата управления на уровне префектур. В наши дни они составляют базовую структуру в организации административной юстиции.