Глава I

ГОСУДАРСТВО

Если о деятельности местных административных единиц или общественных учреждений написано много книг, то о деятельности государства их гораздо меньше. Если говорить точнее, то с некоторых пор выходит значительно больше трудов о государственном политическом аппарате, чем о государстве как источнике управления.

Мало работ о государстве как юридическом лице: отдельные авторы даже отрицают, что государство является таковым. Эта мысль косвенно проскальзывает в отдельных работах по административному праву, в которых при перечислении юридических лиц, регламентируемых нормами публичного права, сам термин «государство» не фигурирует. Более определенно об этом говорится в работах по гражданскому праву; например, в учебнике гражданского права профессор Ж. Карбонье отмечает, что государство не является составной частью системы права, ибо оно само формирует эту систему, а следовательно, оно не может выступать в качестве ее продукта. По этому вопросу продолжается теоретическая полемика, увязать в которой нам нет никакого резона. Совершенно определенным является то, что государство реально рассматривается, в частности в административной и судебной практике, как признанное законом юридическое лицо.

Секция I

Государство как юридическое лицо

Государство — это такое юридическое лицо, которое похоже на другие: оно юридическое лицо с особой природой.

¹ Постановление Государственного совета от 4 ноября 1911 года по Делу коммуны Сен-Бланкар.

63

>>>64>>>

§ 1. Признак юридического лица

НЕ ЯВЛЯЕТСЯ ДЛЯ ГОСУДАРСТВА ОСНОВНЫМ

Можно также сказать, что качество юридического лица не имеет приоритета перед другими его качествами. Государство с точки зрения конституционного права—это политическая и социальная реальность, которую можно определять по-разному, например по его классовому содержанию и роли в господствующей социально-экономической системе. Однако здесь уместно и справедливо отметить, что независимо от содержательной характеристики государства оно всегда приобретает в правоотношениях, в частности в сфере административного права, форму юридического лица. Содержание может изменяться, но форма остается всеобщей, одинаковой для всех государств. Эта идея выражена в конституционном праве известным положением о том, что государство является олицетворением нации или нескольких народностей, когда речь идет о многонациональном государстве.

Следует учитывать, что такое выражение не во всех случаях имеет политическое содержание; оно не обязательно означает, что нация находит свое воплощение в государстве. Но оно всегда имеет правовую ценность, ибо означает, что нация, которая представляет собой совокупность людей, не обладающую признаками юридического лица, приобретает характер юридического лица, когда она институционализирована в государстве.

§ 2. Государство является юридическим лицом особого рода

I. Государство является юридическим лицом

А) Оно обладает всеми атрибутами юридического лица,

и для этого достаточно напомнить о некоторых из них, не давая их исчерпывающей характеристики.

Государство обладает материальным достоянием: это государственная и частная собственность.

Оно располагает штатом государственных служащих (чиновников).

Оно заключает договоры, возлагает на себя ответственность, выступает в качестве стороны при судебном разбирательстве; в отношении государства может быть вынесено судебное решение об уплате возмещения за убытки или выплате судебных издержек; сотни раз в год Государственный совет выносит постановления по делам, ответчиком по которым выступает государство.

Отдельные ученые-юристы и практики не всегда пра-

64

>>>65>>>

вильно осознают это; в жалобах часто встречаются следующие выражения: «жалоба, по поводу действий министра внутренних дел» или «против действий префекта». Однако когда приходится обращаться к административному судье или когда хотят привлечь к ответственности орган управления, иск следует предъявлять не к министру или префекту, а к государству. А уточнить это тем более важно, что префект, как было видно, может выступать и от имени другого коллектива. Исковые формулировки типа: «Я подаю иск против префекта», «Я требую от префекта возмещения за ущерб» — не имеют никакого смысла, потому что судебное решение будет обязывать не префекта и не он будет выплачивать возмещение. В случае необходимости это сделает либо государство, если префект действовал от его имени, либо местный управленческий коллектив. Уже само такое различение наглядно показывает, что государство обладает всеми признаками юридического лица.

Б) Вышеозначенные атрибуты сосредоточены в понятии единства государства. Государство представляет собой не одно из юридических лиц, а единое юридическое лицо. Для иллюстрации этого положения можно привести несколько примеров.

1) С финансовой точки зрения правосубъектность государства выражена в принципе единства государственного бюджета. Этот принцип содержит, конечно, исключения, ибо существуют специальные счета казначейства или дополнительные бюджеты, но они не дают оснований отрицать за государством качество юридического лица. Кроме того, существует такой инструмент государства, как казначейство, которое занимается всем, что относится к государственным доходам и расходам.

2) Государство как юридическое лицо по-своему проявляет себя в административных правоотношениях. Следует хорошо уяснить, что, подобно тому, как специальный счет казначейства не дает основания для признания за его обладателем прав юридического лица, притязать на такое право не может и министерство. Министерства являются составными звеньями государственного аппарата управления. Видный теоретик по вопросам юридических лиц профессор Мишу, а также Каррэ де Мальбер в работе «Вклад в общую теорию государства» привели довольно яркую, хотя и непочтительную, иллюстрацию, сравнивая министров с заведующими отделами крупных магазинов. Крупный магазин представляет собой такую организацию, которая может принадлежать юридическому лицу, например компании; он состоит из определенного числа отделов, во главе которых стоят заведующие отделами. Но

65

5-698

>>>66>>>

отдел крупного магазина не обладает признаками юридического лица; если заведующий отделом заключит договор или совершит ошибку или же допустит грубое обращение с клиентом, он, конечно, несет за это ответственность, но при этом действует от имени компании, которая владеет крупным магазином, а не от имени своего отдела трикотажных изделий или обувного отдела.

3) Этот принцип единства государства существует также в гражданских правоотношениях. Он проявляется в том, что государство не может предъявить иск самому себе, как и гражданин не может обратиться с иском в суд против самого себя. В то время как на государство может быть подана жалоба какой-либо коммуной, не может быть и речи ни о какой жалобе государства в отношении самого государства. Случается так, что два министра не могут прийти к соглашению, например в вопросах ответственности, но они не могут предъявлять иски друг к другу. Они должны договориться между собой и защищать общую позицию перед судьей, если гражданин обратился с иском, потому что каждый из них представляет государство как целое.

В принцип единства государства в гражданских правоотношениях были внесены некоторые исключения, касающиеся жалоб на превышение власти. Такая жалоба представляет собой объективную жалобу на конкретное действие, а не жалобу на физическое или юридическое лицо. На этом основании Государственный совет в порядке исключения установил, что один орган государства может возбуждать исковое производство по поводу решения другого органа государства, потому что в данном случае происходит не предъявление иска государством самому себе, а опротестование конкретного решения. Такая судебная практика сложилась на основе судебных постановлений 1933 и 1935 годов по поводу жалоб одного министра на решение другого.

Потенциально возможность подачи жалобы одним органом государства против другого находит ныне более широкое применение в связи с привлечением граждан к осуществлению управленческой деятельности. Одним из средств обеспечения такого участия является создание комиссий из представителей заинтересованных граждан и их наделения правом принятия решений. Подобное встречается довольно редко. Вообще комиссии могут давать только заключения, которые носят консультативный характер. Но за последние несколько лет отмечается тенденция наделять такие комиссии правом принятия решений. Комиссии не обладают признаками юридического лица, они действуют от имени государства, которое

66

>>>67>>>

оказывается в данном случае стороной, даже если в комиссии нет ни одного государственного служащего. Но коль скоро такое решение принято, Государственный совет посчитал, что министр не имеет никакого права его отмены или пересмотра. Действительно, предоставление министру возможности отменять решение комиссии ограничивало бы реальный характер участия населения в управлении. Но поскольку решение влечет за собой ответственность государства, министр располагает правом апеллировать к суду. Таким путем он может обжаловать решения этих комиссий перед административным судьей, несмотря на то, что и министр, и комиссии действуют от имени государства. Эти особенности никак не умаляют существа и ценности принципа единства государства.

Возьмем для примера юридическое лицо классического типа. Оно имеет собственность, штат служащих, заключает договоры, принимает на себя ответственность, словом, образует единое целое. Но оно имеет и присущие только ему характерные особенности.

II. Государство обладает тремя особыми преимуществами, которые отражают его верховенство во всей правовой системе. Это идеи суверенитета, универсальности и примата государственного интереса.

А) Суверенитет государства.

Государство суверенно в международном общении и обладает полнотой внутренней юрисдикции. Не заостряя специального внимания на первом вопросе, который относится к международному публичному праву, отметим, что в перечне юридических лиц, регламентируемых нормами публичного права, единственным правомочным лицом, поддерживающим международные связи и непосредственно являющимся субъектом международного права, безусловно, является государство.

Суверенитет государства двояко проявляется и во внутреннем плане.

1) Во-первых, в числе юридических лиц, регламентируемых нормами публичного и частного права, государство является единственным, которое обладает тем, что некоторые теоретики права называют компетенцией по вопросам наделения компетенцией. Это означает, что только государство вправе определять объем своих прерогатив. Все другие юридические лица обладают только такими правами и прерогативами, которые были признаны или предоставлены государством. Государство в принципе может ограничить полномочия коммун. По его инициативе недавно были созданы новые юридические лица, каковыми являются регионы. С этой точки зрения государство обладает очевидными преимуществами.

67

>>>68>>>

2) Во-вторых, государство осуществляет контроль за всеми другими юридическими лицами, причем весьма широкий и действенный.

Во-первых, оно контролирует само их существование. Оно может создавать и упразднять их. Юридические лица, в противоположность физическим, создаются и исчезают отнюдь не естественным образом, их рождение и смерть в юридическом смысле—результат распорядительной деятельности государства и его органов.

С другой стороны, государство контролирует их уставы в той мере, в какой в них необходимо зафиксировать пределы их прав и обязанностей.

Наконец, государство осуществляет надзор за их деятельностью путем осуществления ряда контрольных полномочий.

Б) Универсальность государства одновременно является территориальной и функциональной.

1) Она является территориальной в том смысле, что государство распространяет свою деятельность на всю территорию страны, включая заморские территории, в то время как местные управленческие коллективы осуществляют свою деятельность лишь на части территории страны, обозначенной к тому же самим государством.

2) Эта универсальность является также функциональной, и по этому признаку государство отличается от других общественных учреждений. Каждое юридическое лицо распространяет свою деятельность на точно очерченную область, в то время как область деятельности государства настолько обширна, что само это понятие едва ли имеет смысл. Функции государства универсальны. Оно может заниматься всем, по праву осуществляя экономическую, социальную, культурную и политическую деятельность. Оно может вторгаться во все сферы, в то время как общественное учреждение, например университет, вправе осуществлять лишь строго определенную и специально отведенную ему функцию. Государственный совет сформулировал эту идею в лапидарной форме: «Принцип специализации, касающийся юридических лиц, подпадающих под режим публичного права и обладающих ограниченной компетенцией или компетенцией, определенной актами об их учреждении», не применяется в отношении государства¹. В одной из песен Пьера Мак-Орлана говорится о «ноже, не имеющем специального назначения»; о государстве же можно было бы сказать, что оно является «юридическим лицом без специально обозначенных целей».

¹ Постановление Государственного совета от 25 апреля 1970 года по делу общества Юнипэн.

68

>>>69>>>

Не следует забывать о том, что такая универсальность государства выходит за рамки управленческих прерогатив. Государство является также законодателем и судьей. Эти аспекты вытекают либо из конституционного права, либо из организации судебной системы. Но они показывают, что такое юридическое лицо, как государство, осуществляет деятельность, которая далеко выходит за пределы административной области.

В) Примат государства

Суверенитет и универсальность характерны для всех государств. Во Франции к этому следует добавить и преимущества государства, которые встречаются не везде, и в особенности не в одинаковой степени даже в сопредельных странах, как, например, в ФРГ или Соединенном Королевстве. Действительно, государство обладает у нас огромным влиянием по сравнению с другими юридическими лицами, регламентируемыми нормами публичного права; это проявляется в численности штата служащих, в объеме сделок и договоров и т. д. В этом состоит один из аспектов и последствий административной централизации и вместе с тем—одна из трудностей любой попытки проведения децентрализации. Однако меры, принятые после 10 мая 1981 года с целью передачи местным управленческим коллективам части компетенции, финансовых средств и служб, если и не кладут конец таким преимуществам, то все же значительно ограничивают их.

Секция II

Административное устройство государства

Административное устройство в основном относится к области исследования административных учреждений; тем не менее следует отметить ряд элементов правового характера, касающихся, с одной стороны, высших органов управления и центрального государственного аппарата управления, а с другой—местных органов государства.

8 1. ВЫСШИЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Во Франции нет единого верховного главы аппарата управления. Управление административным аппаратом обеспечивается, с одной стороны, на индивидуальном уровне—президентом Республики, премьер-министром и министрами, а, с другой—коллегиальным органом, то есть правительством. Иными словами, аппарат управления государства не имеет «президента—генерального директора»; он не является персонифицированным и единствен-

69

>>>70>>>

ным, поскольку департаментом не руководит единолично председатель генерального совета, коммуной—мэр, общественными учреждениями—председатель.

Но хотя, согласно ст. 20 Конституции, в распоряжении правительства «находятся административные органы», следует помнить, что существует высшее общенациональное руководство административными органами, которое при существующей в Пятой республике системе имеет двух руководителей: президента Республики и премьер-министра. Это и политические деятели, и руководители исполнительно-распорядительных органов, принимающих управленческие решения, о чем напомнил Государственный совет по поводу полномочий президента Республики в своем постановлении по делу Каналя¹. Независимо от того, кем они подписаны, декреты являются высшими управленческими актами. В силу использования неудачной формулировки их иногда называют «правительственными решениями». Действительно, правительство, согласно ст. 20 и 21 Конституции, состоит из премьер-министра и министров, назначаемых президентом Республики. В юридическом отношении это самостоятельные органы, но существует некоторая путаница в отношении их полномочий и их функций, причем в Конституции не проведено полного разграничения компетенции между президентом Республики и премьер-министром.

Что касается министров, то они обладают высшей властью в подведомственной им области. В той мере, в какой министр наделен правом принимать решение, оно может быть затем обжаловано лишь перед судьей и может быть отменено только судьей, иногда на уровне Государственного совета, а подчас и административными трибуналами.

В 1965 году Государственный совет пришел к выводу о том, что ни премьер-министр, ни президент Республики не обладают иерархической властью над министрами².

Однако если с юридической точки зрения не существует никакой иерархической власти премьер-министра над актами министров, то премьер-министр, по крайней мере на практике, обладает правом «арбитража», то есть он в последней инстанции принимает решения в отношении тех решений, которые, по его мнению, могут поставить под угрозу общую политику правительства. Тем самым он выполняет роль координатора, которая в действительности часто используется по малозначительным вопросам.

¹ Постановление Государственного совета от 19 октября 1962 года.

² Постановление Государственного совета от 12 ноября 1965 года по делу Тунисской торговой компании.

70

>>>71>>>

Такие «арбитражные» решения премьер-министра приводят либо к изданию так называемых синих документов, подготавливаемых в Матиньонском дворце генеральным секретариатом правительства—административным органом премьер-министра, либо к изданию циркулярных писем, подписываемых им. Такого рода «арбитражные» решения имеют значение обязательных рекомендаций, но они могут быть изменены компетентными министрами, сохраняющими за собой право ходатайствовать перед премьер-министром о пересмотре его позиции.

В плане управления министр играет главную роль. Он по праву обладает иерархической властью над всеми подведомственными государственными службами.

Министру в выполнении его двойной задачи— политической и административной—оказывает помощь кабинет, который является для него чем-то вроде личного штаба. Декретом от 28 июля 1948 года была предпринята попытка упорядочить состав министерских кабинетов и ограничить их дальнейший рост. По этому декрету один кабинет может состоять не более чем из десяти членов, сообщение о назначении которых публикуется в «Официальном вестнике». Данный декрет фактически не выполняется: на практике в состав кабинетов, помимо официальных членов, зачисляется некоторое число лиц, которые считаются «полуофициальными» и «нелегальными» на административном жаргоне. Вместо того чтобы ограничиться функциями по стимулированию и координации, они вторгаются во все виды управленческой деятельности. В результате этой практики возникает дублирование, плодится громоздкая процедура делопроизводства, растворяются обязанности и наступает подлинное расстройство в деятельности центрального аппарата управления.

В юридическом отношении следует обратить внимание на то, что деятельность кабинетов регламентируется декретом, принятым в начале Четвертой республики, который остается в силе, несмотря на изменение конституционного режима. Этот пример дает лишь частичное представление о реальном положении дел.

С помощью своего кабинета министр руководит деятельностью центрального аппарата своего министерства.