3) Обязанность мотивирования решения

Нормой, касающейся формы, является обязанность мотивировать дисциплинарную санкцию. До недавнего (1979 год) времени такая обязанность составляла исключение из общего правила.

Орган, применяющий санкцию, должен указать в тексте своего решения причины, по которым оно было принято, а также претензии, предъявленные соответствующему лицу; это особенно важно, потому что дает возможность потерпевшему узнать, за что и почему его наказали, причем уточненные на последнем этапе мотивы могут несколько отличаться от тех, которые были указаны первоначально. Представим себе, что было выдвинуто три претензии, из которых две были отклонены в ходе расследования и осталась лишь одна. Заинтересованное лицо может оспаривать и ее, заявив, что она необоснованна или же что она предъявлена справедливо, но не содержит в себе состава противоправного действия и поэтому не может служить основанием для наказания. Таким образом, спор о правомерности санкций будет значительно облегчен, если решение будет мотивированным.

§ 2 Правила, касающиеся существа дисциплинарного дела

Существует четыре основных правила, применяемых независимо от того, принимается решение вышестоящим органом или специальной юрисдикционно-контрольной инстанцией.

319

>>>320>>>

Первое правило касается соблюдения принципа законности в уголовно-правовом смысле. Лучше всего его суть выражена в латинском изречении: нет наказания и нет преступления, если они не предусмотрены в законе. В уголовном праве действуют обе половины этого изречения: законом определяется перечень наказаний и также в законе предусмотрены виды правонарушений.

Однако в дисциплинарном праве применяется только первая половина изречения. Существует перечень дисциплинарных санкций, установленных законом, и можно применять только те из них, что в нем предусмотрены.

Рассмотрим такой перечень, содержащийся в статуте государственных служащих (ст. 66 закона от 11 января 1984 года).

В нем содержатся прежде всего меры чисто морального характера, которыми являются предупреждение и выговор. Затем следует серия санкций, позволяющих задерживать продвижение по службе или выгодное перемещение по работе. В эту группу входят: исключение из списка на продвижение по службе; приостановка повышения в чине; временное увольнение сроком до пятнадцати дней; перевод на другое место работы; понижение в чине; временное увольнение сроком от шести месяцев до двух лет. Наиболее серьезной является последняя группа мер дисциплинарного воздействия; эти меры влекут за собой прекращение работы в форме официального увольнения в отставку или отстранения от должности. В итоге получается десять мер наказания. Этот перечень не включает наказания в виде штрафа, как и удержания из жалованья. Нельзя сказать служащему, проработавшему месяц: «Вам в порядке наказания выплатят жалованье только за пятнадцать дней»,— потому что такая мера статутом не предусмотрена.

Первый аспект принципа законности, таким образом, полностью реализуется в дисциплинарном праве. Но совсем не применяется второй его аспект, поскольку не существует нормативного определения дисциплинарных проступков. Они определяются судебной практикой. Это вызывает два следствия. Первое состоит в том, что не существует законодательного акта, аналогичного Уголовному кодексу, в котором перечислялись бы все обязанности служащих и все виды вины, которые они могут допускать. Закон от 13 июля 1983 года, устанавливающий права и обязанности служащих, не всеобъемлющ, и большинство видов вины определяется практикой и решениями судов. Второе следствие заключается в том, что не

320

>>>321>>>

существует связи между перечнем мер наказания и перечнем правонарушений. В уголовном праве закон определяет меры наказания и правонарушения, но он определяет также их соотношение. Здесь же дело обстоит иначе: можно объявить простой выговор служащему, который украл у государства большую сумму денег, и отстранить от должности служащего, однажды опоздавшего на работу. Риск проявления произвола и несправедливости, который таит в себе подобная система, был в течение длительного времени тем более серьезным, что суды по административным делам отказывались осуществлять контроль за оценкой суровости наказаний. Судьи проверяли наличие противоправного деяния, наличие санкции в перечне дисциплинарных санкций и этим ограничивались. Но Государственный совет изменил свою судебную практику постановлением от 9 июня 1978 года по делу Лебона. Теперь он призывает судей устанавливать, не допустила ли администрация явной ошибки в оценке проступка при выборе меры наказания.

Вторым аспектом является правило, что нельзя дважды отвечать за одно и то же, то есть нельзя применять две меры наказания за одну и ту же вину.

Из этого правила существует два исключения. Во-первых, если служащий откомандирован в какой-либо управленческий корпус, он может получить две меры наказания за одно и то же деяние: одну меру наказания в корпусе, куда он откомандировывается, и другую—в основном корпусе. Санкция в корпусе, в который провинившийся был откомандирован, может состоять в его возвращении в основной корпус, где он может быть отстранен от должности. В этом случае речь будет идти, следовательно, о сложении двух мер наказания за одно и то же деяние в силу одномоментного существования двух ситуативных позиций.

Второе отступление от общего правила состоит в том, что за одно и то же деяние можно вынести и уголовное наказание, и дисциплинарную санкцию. Если служащий совершил кражу, он может быть приговорен к тюремному заключению и одновременно отстранен от должности.

Третье правило состоит в раздельном рассмотрении уголовного иска и дисциплинарного дела.

Может случиться, что одновременно будут параллельно заведены два исковых производства: например, за кражу имущества в порядке уголовного процесса и дисциплинарного производства. В подобном случае административный орган вправе подождать результатов уголовного процесса, но не обязан это делать: если дисциплинар-

321

21-698

>>>322>>>

ный орган пришел к выводу, что кража была совершена именно этим служащим, он может немедленно применить по отношению к нему дисциплинарную санкцию, не ожидая решения уголовного суда.

С другой стороны, уголовный иск может быть возбужден без дисциплинарного производства, и наоборот.

Наконец, и результаты такого рода разбирательств могут быть различными. Может случиться, что за одно и то же деяние служащий будет оправдан уголовным судом, например, и наказан в дисциплинарном порядке. Это объясняется прежде всего тем, что оценка противоправности деяний может быть различной и, кроме того, информированность этих инстанций о фактической стороне дела тоже может быть различной. В частности, может случиться, что служащий, администрация которого убеждена, что он совершил правонарушение, будет оправдан благодаря наличию обоснованных сомнений, потому что судья по уголовному делу широко использует этот критерий, который непринципиален для дисциплинарных инстанций. В случае сомнения дисциплинарный орган может презюми-ровать факты в качестве достоверных. Это имело место в деле, касавшемся инспектора префектурной полиции, которому настолько доверяли, что направили на работу в дежурную службу кабинета префекта полиции. Однако в течение нескольких лет в кабинете префекта происходили кражи, но не удавалось найти их виновника. Это были небольшие кражи; похищались электробритва, книги, мелкие предметы. В конечном счете удалось найти вора, которым оказался сам инспектор. Было установлено, что кражи происходили именно во время его дежурства: однажды в его портфеле был найден краденый предмет. Этот инспектор был очень исправным сотрудником с хорошей аттестацией, проверенным во всех отношениях, достойного образа жизни и добрых нравов. Он скромно проживал в предместье со своей женой и детьми, не сорил деньгами. Он добросовестно работал в течение двадцати лет. Уголовный суд никогда не осудил бы его за кражу на том основании, что у него в портфеле был обнаружен украденный предмет: ведь предмет могли и подбросить. С точки зрения уголовного закона это не являлось доказательством. Но с точки зрения дисциплинарной сложилось глубокое убеждение в том, что именно этот инспектор совершал кражи. Это повлекло за собой его отстранение от должности, потому что выполняемый им вид работы был несовместим с такого рода действиями. Именно так единодушно и решил дисциплинарный совет, включавший представителей персонала и представителей администрации; такое решение разрушило карьеру полицейского,

322

>>>323>>>

потому что в 45-летнем возрасте у него было мало шансов снова найти хорошую работу, да еще с такой аттестацией. Дело поступило в Государственный совет, который решил, что факты были достоверными.

Последний вопрос касается применения законов об амнистии. Теперь после каждых президентских выборов принимается закон об амнистии. Прежде законы об амнистии принимались по уголовным делам. В послевоенный период такие нормативные акты применяются и в дисциплинарной области: снимается не только уголовно наказуемый характер с совершенного деяния, но и полностью исключается наказуемость в дисциплинарном порядке за его совершение. Результатом этого является то, что, если правонарушение было совершено до амнистии, меры наказания после нее применять нельзя. Естественно, что, если мера наказания была применена до закона об амнистии, она не отменяется законом. Закон не отменяет меры наказания, он отменяет только наказуемость деяний; если меры наказания за такие деяния еще не применены, их нельзя больше к ним применять. Например, в результате последних президентских выборов в середине 1981 года все судебные преследования, начатые за противоправные действия, совершенные служащими в начале 1981 года, были приостановлены, а меры наказания по ним не были приняты. Однако необходимо выделить оговорку, которая весьма многозначительна и апробирована судебной практикой: не подлежат амнистии деяния, в которых проявилась нечестность, недобросовестность и недобропорядочность. Однако законы об амнистии 1969, 1971 и 1981 годов предусматривали, что деяния, противоречащие чести, порядочности или добрым нравам, также могут амнистироваться на основе актов президента Республики индивидуального характера.

Французская система публичной службы весьма фор-мализованна и жестка. В ней постоянно встречаются формальности. Что касается существа, то карьера государственного служащего характеризуется стабильностью, непрерывностью и обеспеченностью.

Эта карьера, рассматриваемая в индивидуальном плане, проходит в настоящее время в напряженном ритме, а иногда сопровождается конфликтами с вышестоящим начальством, власть которого остается главной пружиной в нашей управленческой организации, и с профсоюзной властью, которая вмешивается во все формальности или

323 21*

>>>324>>>

проявляет себя в виде противодействующей, находя экстремальное выражение в забастовках.

И если вся эта жесткая, формализованная, стабильная система затрагивает подавляющее большинство государственных служащих, то встречаются две категории, которые стоят особняком и уклоняются от действия общих принципов: с одной стороны, это высокопоставленные чиновники, которые пользуются несравненно большей мобильностью, иногда доходящей до волюнтаризма, но зато весьма выгодной (например, откомандирование или переход на службу в частнопредпринимательский сектор), а с другой—внештатные сотрудники, карьера которых характеризуется гораздо меньшей обеспеченностью и соблюдением незначительного числа формальностей.