II. Процедура разрешения споров

В принципе Трибунал по конфликтам призван рассматривать только пререкания о подсудности, но он в некоторых случаях вникает и в существо представляемых споров.

А) Дела, связанные со опорами о подсудности, можно разделить на три группы в зависимости от процессуальной формы, которая используется для направления дела в трибунал.

Трибунал может быть задействован через комиссара Республики, в этом случае имеет место так называемый позитивный конфликт. Спор может возникнуть по инициативе сторон, и в этом случае конфликт признается негативным. И наконец, начиная с 1960 года дела Трибуналу по конфликтам могут поступать от одного из судебных органов, и споры по таким делам имеют характер обжалуемых по инстанции.

1) Спор имеет позитивную направленность, поскольку используемая процессуальная форма обеспечивает защиту аппарата управления от вмешательства в его компетенцию судей общих судов, и, следовательно, ограждает процессуальную сферу, отведенную по закону административной юстиции.

Этот защитный механизм предусмотрен весьма старинными нормами, и в частности ордонансом времен Реставрации 1828 года, активно применяемыми с момента принятия. В свое время конфликтная сфера, связанная с определением подсудности, входила в компетенцию Государственного совета, а сейчас это исключительная прерогатива Трибунала по конфликтам.

Дело, находящееся на рассмотрении в суде общей юрисдикции, может заинтересовать администрацию, если она сочтет, что оно подсудно административному суду; по этому принципу администрация может вмешаться в два приема с помощью комиссара Республики, на которого возложены полномочия на такое вмешательство. Комиссар Республики, получивший ходатайство администрации, направляет сначала в общий суд протест о неподсудности дела данному суду и исковое заявление, в котором требует от суда признать неподсудность с указанием причин. Бывает, что общее судебное учреждение соглаша-

375

>>>376>>>

ется с ним, тогда оно само объявляет себя некомпетентным, и истцу не остается ничего другого, как обратиться в соответствующий судебный орган административной юстиции; бывает, общее судебное учреждение отказывает в этом, на что оно имеет право, полагая, что комиссар Республики ошибается, а суд, считая себя компетентным в деле, продолжает его рассмотрение.

В этом случае комиссар Республики имеет альтернативу, вынося постановление по вопросу о подсудности; он может в случае необходимости согласиться с доводами общего суда; в ином случае, если он продолжает считать, что общий суд некомпетентен, он передает дело префекту для вынесения постановления о приостановлении производства по делу. Оно оформляется в виде постановления префекта о подсудности по обычной форме, которое имеет значение для вступления в процесс Трибунала по конфликтам и временного приостановления производства по делу в общегражданском суде. Тот уже не вправе далее продолжать рассматривать дело, процесс приостанавливается, а дело направляется в Трибунал по конфликтам для определения подсудности. Поскольку остановка процесса носит характер временного перерыва если употребить спортивную терминологию, то он не может продолжаться чрезмерно долго и Трибунал по конфликтам должен принять решение в течение трех месяцев. Он не всегда в состоянии уложиться в этот период, но в настоящее время постоянно стремится выдерживать отведенные сроки.

Трибунал по конфликтам имеет возможность выбора различных вариантов решений.

Он может признать недействительным постановление о приостановлении производства по делу по двум основаниям: если он сочтет, что для пререканий о подсудности нет законных оснований, или признает компетенцию общегражданской судебной инстанции. Но каковым бы ни был мотив аннулирования постановления о приостановлении дела, производство по нему возобновляется в суде общей юрисдикции.

И напротив, Трибунал по конфликтам может сделать вывод об обоснованности постановления о приостановлении производства по делу, признав правоту комиссара Республики и передав дело на рассмотрение органа административной юрисдикции. В этом случае суд общей юрисдикции освобождается окончательно от рассмотрения дела по существу, а истцу надлежит обратиться к административному судье.

Наконец, следует подчеркнуть еще одну особенность позитивных конфликтов: их разрешение возможно лишь в рамках судебных учреждений, где функция обвинения

376

>>>377>>>

обеспечивается прокурором, принадлежащим к одной из иерархических ступеней общегражданского судебного ведомства. Из этого следует, что пререкания о подсудности не могут разрешаться на уровне нижестоящих судов, таких, как трибуналы малой инстанции, или в рамках некоторых специальных судебных учреждений, например судов по трудовым спорам и торговых судов, военных трибуналов и т. д. Однако если пререкания о подсудности в рамках двух самостоятельных ветвей правосудия не могут быть решены на уровне низовых судебных инстанций, то после того, как конфликт будет решен и дело поступит в апелляционный суд, соответствующие низовые инстанции становятся правомочными решить вопрос о предметной подсудности.

2) Негативный конфликт. Вторая процедура, используемая Трибуналом по конфликтам, влечет за собой негативные следствия, но вопреки тому, как это можно предположить на первый взгляд, в содержании негативного нет ничего такого, что противостояло бы позитивным следствиям. Противоположность заключена в обратном эффекте, предусматривающем ситуацию, когда дело, поступившее в орган административной юстиции, изымается из его производства по причине подсудности общегражданскому суду. Этот принцип в свое время был предусмотрен законом 1872 года, но почему-то никогда не применялся на практике, и в этом—одна из любопытных юридических загадок.

Негативный конфликт может возникнуть вследствие того, что истец, обратившийся вначале в судебное учреждение одного вида, сталкивается с отказом принять дело к рассмотрению по причине компетентности в нем другой судебной инстанции. Однако впоследствии истец, обратившись в другое судебное учреждение, узнает, что и оно в свою очередь объявляет себя некомпетентным в деле. Два различных вида судебных органов, таким образом, одновременно признают себя некомпетентными, причем каждый ссылается на то, что дело подсудно другому.

Если дело оставить без движения, то это будет квалифицироваться как отказ в правосудии; чтобы его избежать, истцу предоставлена возможность обратиться в Трибунал по конфликтам; последний вправе установить, кто ошибался, кто был прав и какой из судов компетентен принять дело к своему производству.

Однако и эту процедуру нельзя признать удовлетворительной из-за медлительности и волокиты.

Истец может без всякого успеха несколько лет добиваться решения от общего суда, затем еще несколько лет от органа административной юстиции. Такая процедура

377

>>>378>>>

занимает продолжительное время, и, естественно, на этом пути истец может отчаяться и отступиться от обращения в Трибунал по конфликтам.

С целью избежать волокиты была предпринята реформа, суть которой нашла отражение в декрете 1960 года. Реформа имела задачу не допустить возникновения в будущем отказных ситуаций. Полного исчезновения нежелательных конфликтов не последовало, так как ошибочное суждение по вопросу о компетентности всегда возможно, и, таким образом, негативные конфликты будут пока существовать не только в качестве исторических курьезов. Однако они стали встречаться гораздо реже в связи с возникновением новой процессуальной формы, введенной в действие декретом от 25 июля 1960 года и названной конфликтом по поводу отказа в выборе компетентной судебной инстанции.

3) Конфликт по поводу отказа в выборе компетентного суда. Этот порядок позволяет судебному органу, к которому направлено дело, обратиться в Трибунал по конфликтам за своего рода консультацией, за ответом на вопрос, какой судебный орган компетентен по данному делу. При этом надо различать отказ, имеющий обязательную силу, и отказ факультативный.

а) Обязательный отказ предполагает возникновение негативного конфликта. Он возникает на основе предположения о том, что соответствующий суд однажды уже объявил себя некомпетентным в деле. Истец затем обратился в другое судебное учреждение, которое в свою очередь объявило, что дело ему не подсудно. Ранее в силу такого рода двойной некомпетентности сразу же возникал негативный конфликт; ныне суды не вправе просто заявлять о своей некомпетентности; они обязаны направлять дело в Трибунал по конфликтам для консультации. Этим значительно облегчается задача истца, поскольку уже не он должен добиваться решения от Трибунала по конфликтам; официальная процедура ускоряет решение спора.

б) Что же касается факультативного отказа, то это функция высших судебных учреждений, то есть Государственного совета и Кассационного суда. Только эти высшие судебные учреждения могут, если они испытывают сомнения в вопросе определения инстанции, компетентной в поступившем к ним деле, поставить такой вопрос перед Трибуналом по конфликтам, который и решит спор по существу. Таким образом, устраняются противоречия в судебной практике между двумя самостоятельными видами юрисдикционных органов в вопросах о компетенции. Этот порядок получил широкое признание, и в настоящее

378

>>>379>>>

время в практике Трибунала по конфликтам дела о пререканиях в компетенции являются основными.

В весьма исключительных случаях Трибунал по конфликтам отходит от своей основной задачи урегулирования пререканий о подсудности и выносит решения по существу рассматриваемых дел; это происходит в случае несовместимости двух судебных решений, вынесенных по одному и тому же делу.

Этот порядок был установлен законом от 20 мая 1932 года для урегулирования случаев, особенно щекотливых в судебных разбирательствах, влекущих за собой отказ в правосудии.

Чтобы уяснить этот принцип, лучше всего рассмотреть его на примерах, и в частности именно на том, который послужил поводом для принятия закона 1932 года и касался одного из автодорожных происшествий.

В результате столкновения двух автомобилей, частного и принадлежащего органу управления, может пострадать посторонний человек, пассажир одной из машин или пешеход получит ранение в результате этой аварии. Если предположить, что виновен водитель частной автомашины, то иск к нему следует предъявлять в общий суд. Если предположить, что виновен водитель автомобиля, принадлежащего органу управления, то до 1957 года иск следовало предъявлять в административный суд.

Иногда общий суд приходит к мнению, что ответственность может быть возложена не на водителя частного автомобиля, а на шофера автомашины, принадлежащей органу управления; с другой стороны, административное судебное учреждение считает, что ответственность следует возложить на водителя частного автомобиля, а не на его коллегу из органа управления. Таким образом, получается, что оба вида судебных учреждений перекладывают друг на друга прием искового заявления, хотя один из них обязан его принять, так как ответственность налицо. Исходя из такой несовместимости двух судебных решений, вынесенных по одному делу, что легло в основу закона 1932 года, заинтересованной стороне разрешено обращаться в Трибунал по конфликтам, и в этом случае он выносит решение по существу дела. При этом трибунал определяет, какое из судебных учреждений компетентно, так как в обоих случаях суды были вполне компетентны, и решает, кто в действительности виновен в совершении аварии. Он сам проводит исследование всех вопросов ответственности и даже определяет размеры возмещения за ущерб. Если он приходит к выводу, что чья-то ответственность установлена, то он принимает окончательное решение и по существу.

379

>>>380>>>

Этот случай следует признать довольно исключительным для французского административного права, где нет ограничения для обращения в судебные органы, будь то по первой или по последней инстанции. Что же касается определений Трибунала по конфликтам, то они не обжалуются ни в апелляционном, ни в кассационном порядке.

Эта процедура ныне не применяется в целях, для которых она была непосредственно создана, то есть для урегулирования автодорожных происшествий. Дела о них в настоящее время отошли к компетенции общих судов, как того пожелал законодатель в силу закона 1957 года. Но положения закона 1932 года вновь обрели свою действенность в послевоенный период применительно к проводившимся в то время чисткам управленческого аппарата.

Она затронула также служащих частных предприятий, которые подвергались санкциям, таким, как увольнение, налагаемым должностными лицами администрации в ходе чистки. Эти лица добивались не только аннулирования санкций, наложенных на них по решению административного суда, но и требовали возмещения за ущерб вследствие их аннулирования.

Они обращались в первую очередь в административный суд, требуя, чтобы государство было признано виновным, поскольку незаконные действия совершались государственными должностными лицами. Административный суд исходил из того, что государство действовало от имени предприятия, выразившего недоверие сотруднику, и, таким образом, ответственность возлагалась на предприятие.

Тогда служащие стали обращать иски к своим предприятиям, а в случае отказа в их удовлетворении направляли свои исковые претензии в общие суды. Те заняли позицию, противоположную позиции Государственного совета, полагая, что государство действовало от своего собственного имени и что решения, принятые от имени государства, затрагивают и его ответственность. Отсюда противоречивость судебных решений: в одном случае частный предприниматель не признавался виновным, в другом—не признавалась вина государства, хотя потерпевший от незаконных действий имел все основания получить возмещение за ущерб. Это и послужило предпосылкой того, что Трибунал по конфликтам взял на себя инициативу и стал выносить решения по существу дела¹.

Правомочия Трибунала по конфликтам в этой области ограничиваются следующим: это судебное учреждение со

¹ Определение Трибунала по конфликтам от 12 сентября 1955 года по делу Томассона.

380

>>>381>>>

специальной юрисдикцией, и значит оно может быть задействовано, только в случае, когда на это есть прямое указание в законе; трибунал не может выйти за рамки этого основного требования.

Из такого ограничения следует, в частности, что Трибунал по конфликтам не вправе принимать к своему рассмотрению конфликты из-за несовместимости судебной практики, складывающейся в рамках двух самостоятельных ветвей правосудия.

Может случиться так, что общие и административные суды возьмут на себя толкование положений одного и того же закона, но сделают это по-разному. Так, до 1961 года Государственный совет отказывал в удовлетворении морального ущерба, тогда как Кассационный суд поступал наоборот. Однако никакая инстанция во Франции не вправе предписывать одному судебному учреждению уподобляться или подстраиваться под практику другого судебного учреждения.

Так, по делу национального рынка в Бордо-Бриенне один и тот же декрет был объявлен Кассационным судом незаконным, но был признан законным Государственным советом. Таким образом, администрация оказалась не в состоянии применять декрет в части уголовно-правовых санкций, хотя он был законным с точки зрения требований, предъявляемых к использованию властных полномочий.

Создаваемые такой конфронтацией судебных решений практические препятствия вызывают лишь недоумение. Нельзя признать нормальным, чтобы истина, торжествующая на одном берегу Сены, ставилась под сомнение на другом ее берегу, хотя Дворец правосудия отделен от Пале-Рояль не Сеной, а только одним из ее рукавов. Разве нет никаких средств урегулировать эти противоречия? Судебные учреждения используют всевозможные средства, чтобы усовершенствовать свою судебную практику, но они порой плохо вникают в практику смежной ветви правосудия и зачастую упорствуют в своем противоборстве с ней.

Если попытаться подвести итог деятельности Трибунала по конфликтам, который в настоящее время имеет более чем вековую историю, то можно констатировать в плане количественном, что им к этому времени рассмотрено около двух тысяч дел. Начиная с 1872 года это составляет в среднем по двадцать дел ежегодно при довольно значительных колебаниях среднегодовых данных.

Так, сразу же после окончания войны в трибунал поступило около сотни дел, которые касались в большин-

381

>>>382>>>

стве своем реквизиции жилых помещений. Таких необычных спорных вопросов оказалось много, но в дальнейшем их число сошло на нет.

В настоящее время, наоборот, число дел, поступающих в Трибунал по конфликтам, значительно сократилось. В течение одного процессуального срока за 1970—1971 годы их поступило только шесть; это самое малое количество в послевоенные годы и, возможно, самое незначительное со времени его основания. Однако число дел возросло до шестидесяти двух в 1981 —1982 годах.

В плане качественном своими важными судебными определениями Трибунал по конфликтам продолжал оказывать решающее влияние на судебную практику. Можно, однако, сделать одно критическое замечание: даже учитывая паритетный характер его деятельности и исходя из того, что в его состав входили судьи исключительно квалифицированные и компетентные, его судебные решения имели оттенок строптивости, были сложными и неоднозначными. Это объясняется в известной мере и тем, кого представляют судьи, участвующие в заседаниях. Они зачастую отстаивают взгляды тех судебных учреждений, в которых сделали профессиональную карьеру и тщетно пытаются удержать равновесие, установившееся между двумя качественно различными видами судебных учреждений. Подчас это приводит к принятию компромиссных решений, не всегда самых простых и понятных.

б) Преюдициальные вопросы

Речь идет о передаче дел из ведения одного судебного учреждения в другое. Эта система отличается сложностью и относительно меньшей значимостью. Так, в течение целого процессуального периода, охватывающего 1968—1969 годы, Государственный совет направил всего 8 дел в общие суды, приняв к своему рассмотрению 10 дел, поступивших к нему от общих судов, что с точки зрения статистики составляет ничтожное число. И хотя в 1981 — 1982 годах он рассмотрел 346 таких дел, 341 из них касалось весьма тривиальных и типичных проблем. Надо по крайней мере уточнить элементарный механизм пре-юдиции.

1) Основания для преюдиции

Может так случиться, что компетентное судебное учреждение, чтобы вынести решение по спорному делу, встретится в ходе его рассмотрения с вопросом, который не входит в его подсудность; чтобы решить эту проблему, необходимо руководствоваться двумя принципами.

Первый принцип вытекает из признания полноты компетенции суда, которое можно выразить пословицей: действующий суд — правый суд. Это означает, что пос-

382

>>>383>>>

кольку судебным учреждением принято дело к рассмотрению, оно само может разобраться во всех вопросах, которые могут возникнуть в ходе его рассмотрения.

Но этот принцип сталкивается в данном конкретном случае с другим—с принципом разделения функций, по которому судье общего суда запрещено вмешиваться в дела администрации, а судье административного суда — вмешиваться в вопросы применения гражданского законодательства.

Как это бывает всегда, когда хотят совместить два принципа, то принимают компромиссные решения. Эти решения и лежат в основе теории преюдициальных вопросов.