§ 1. Принципы

Органам административной юстиции подсудны споры, относящиеся к управленческой деятельности публичных властей.

В этом понятии выражены две идеи: во-первых, основополагающая идея публичной власти; во-вторых, идея функциональной значимости управленческой деятельности.

Публичными властями являются: государство, территориальные органы местного самоуправления, публично-правовые учреждения и, наконец, частноправовые организации, выполняющие функции публичной службы.

¹ Постановление Государственного совета от 19 июня 1964 года по делу нефтяной компании «Шелл-Берр».

² Постановление Государственного совета от 10 июля 1970 года по делу Синакомекса.

387

>>>388>>>

Что касается сферы управленческой деятельности, то из нее выпадают две категории деятельности публичных властей, которые в силу этого исключены из компетенции органов административной юстиции.

I. Первую категорию составляет деятельность, свободная от любого юрисдикционного контроля, в том числе от контроля судебных учреждений административной юстиции или от контроля общих судов.

А) Законодательная деятельность

Законодатель, безусловно, выступает от лица публичной власти, но его деятельность не подпадает под юрисдикционный контроль, кроме узких рамок полномочий Конституционного совета, да и то не соответствующих полностью характеру юрисдикционного контроля.

Законодательная деятельность в ее нормальном выражении олицетворяется в законах. Но по ходу нашей истории законодательным авторитетом нередко обладали и акты, принимаемые исполнительной властью, и в этом смысле исключение приобретает значение важнейшего фактора. Дело в том, что подобные акты, принятые исполнительной властью, освобождаются от контроля суда, поскольку имеют силу закона.

Это в основном акты, принятые либо в периоды, когда не существовало представительных законодательных органов в силу положений Конституции, либо в переходные периоды между двумя режимами, когда законодательные органы еще только формировались.

Их перечень занял бы много страниц. Можно отметить, в частности, некоторые консульские постановления во время Консульства, декреты-законы временного правительства 1870 года и периода между Второй империей и Третьей республикой; в более близкое к нам время — акты, так называемые законы правительства Виши, ордонансы временного правительства Французской республики в г. Алжире; затем в Париже, до избрания Учредительного собрания в 1945 году; и, наконец, между Четвертой и Пятой республиками, ордонансы, принятые правительством во второй половине 1958 года в силу ст. 92 Конституции.

Другие акты освобождаются от любого судебного контроля в силу исключительных обстоятельств, при которых они принимались: к их числу относятся решения, принятые президентом Республики в законодательной области в силу ст. 16 Конституции 1958 года¹.

¹ Постановление Государственного совета от 2 марта 1982 года по делу Рюбена де Сервана.

388

>>>389>>>

Б) Правительственные акты пользуются аналогичным иммунитетом в отношении контроля. Трибунал по конфликтам правомочен квалифицировать меру их суверенности¹; это значит, что он не только обязан ограждать исполнительную власть от незаконного вмешательства со стороны общих судов, но и не допускать вторжения любого судебного органа в действие тех правительственных актов, которые не подлежат никакому контролю.

Причины изъятий из подсудности административному суду, как и любому другому суду, кроются в мотивах в основном политического характера. В том, что касается законов, то это очевидный отказ от риска вступать в конфликт с законодательной властью, избранной на основе всеобщего голосования. В том, что касается правительственных актов, это отказ от вмешательства в политические отношения между конституционными государственными властями, равно как и в отношения между Францией и другими государствами.

И все же в эти сферы суды вторгаются, но в очень ограниченных случаях. При этом суды вправе проверять не законность самих актов, а их правовую природу, их существование в качестве законодательных актов или правительственных решений².

П. Одновременно с актами публичных властей, которые освобождены от судебного контроля, существуют и такие виды деятельности публичных властей, которые подчинены контролю общих судов, поскольку эта деятельность не связана с делами управления.

А) Аппарат органов юстиции

В нем выражен другой аспект разделения властей, как это понимают французские юристы. Административный суд не вправе вмешиваться в деятельность органов управления.

С этих позиций следует различать организацию аппарата органов юстиции и его функционирование³.

Организация органов юстиции подконтрольна высшей административной власти в том, что касается образования и структуры судебных учреждений, а также статуса судейских чиновников.

¹ Определение Трибунала по конфликтам от 2 февраля 1950 года по делу Французского радиовещания.

² Постановление Государственного совета от 16 ноября 1956 года по делу о международных договорах; постановление Государственного совета от 1 июля 1960 года по делу Национальной федерации органов социального обеспечения, касавшееся ордонансов, принятых в силу ст. 92 Конституции.

³ Определение Трибунала по конфликтам от 27 ноября 1952 года по делу префекта Гвианы.

389

>>>390>>>

Напротив, деятельность судей выведена из-под контроля аппарата государственного управления; это относится в основном к вынесению судебных решений, подготовке предварительных документов для этих решений и, наконец, к актам по исполнению судебных решений.

Однако надо подчеркнуть, что аппарат пенитенциарных органов относится к аппарату органов управления, контролируемых административным судом¹; из этого следует, что положение заключенных, каким бы оно ни было и даже если завтра оно будет изменено с целью улучшения истинного положения этих заключенных, подлежит контролю со стороны административного суда при действующем состоянии нашего позитивного права.

Б) Вторую категорию деятельности публичных властей, подлежащую контролю общих судов, составляет частное управление публичными службами, которое осуществляется в форме акта (частноправовой договор, управление частным достоянием и т. д.) или в форме службы (публичная служба промышленного и торгового характера).

Эту совокупность принципов следует признать относительно стройной. Тем не менее практически на пути их реализации возникает ряд затруднений, например в отношении объема полномочий государственной службы, которая вмешивается, чтобы определить, возможно ли возложить управление публичной службой на частную организацию, установление объема ответственности, вытекающей из договоров, распоряжения собственностью или из выполнения работ. Понятие полноты юрисдикции общегражданских судов в отношении договоров не всегда является ясным, как и различие между понятиями организаций и функционирования в сфере управления правосудием или различие между публичными службами управленческого характера и промышленного и торгового характера. Вряд ли ситуация прояснится, если наряду с общими принципами разграничения полномочий были бы зафиксированы исключения судебного или законодательного свойства, которые нередко усложняют общий порядок размежевания компетенции.