§ 2. Исключения из общих правил размежевания компетенции

Некоторые малочисленные исключения связаны с распространением компетенции органов административной

¹ Постановление Государственного совета от 5 февраля 1971 года по делу вдовы Пикар (о решениях, принятых судьей по исполнению наказаний в отношении заключенных).

390

>>>391>>>

юстиции за пределы того, что установлено общими принципами. В большинстве же других случаев они имеют в виду расширить компетенцию общих судов в случаях, когда в нормальных условиях компетентным в деле признается орган административной юстиции.

I. Среди исключений, которые расширяют компетенцию органов административной юстиции, можно обнаружить две категории дел:

а) сначала закон от 28 плювиоза VIII года Республики об убытках при проведении общественных работ распространил компетенцию судебных органов административной юстиции, хотя и в виде исключения, на иски, предъявляемые органами управления к гражданам, то есть архитекторам или частным предпринимателям, привлекаемым к выполнению работ;

б) второй импульс исходил от декрета-закона от 17 июня 1938 года, распространившего компетенцию административных судов на все споры, касающиеся договоров о пользовании и передаче имущества, находящегося в собственности государства, даже включая объекты, находящиеся в ведении публичных служб промышленного и торгового характера, чья деятельность в нормальных условиях должна подпадать под компетенцию общих судов. Так, например, обстоит дело во всех случаях сдачи в аренду предпринимателям публичной собственности, переданной в управление железным дорогам, включая и привокзальные торговые точки.

II. Большинство исключений независимо от того, основаны ли они на законе или порождены судебной практикой, ставят целью расширить компетенцию общих судов.

Их обоснование дается в ряде общетеоретических конструкций, некоторые из которых весьма эклектичны.

А) Существуют три базовые общетеоретические конструкции: общие суды компетентны при всех условиях, даже если речь идет об управленческой деятельности, в отношении споров, касающихся актов гражданского состояния, личных свобод, деятельности частных предприятий, гражданско-правовой ответственности администрации.

1) Акты гражданского состояния. Речь идет обо всех спорах, касающихся регистрации актов гражданского состояния, установления фамилии или имени, степени родства, местожительства, гражданства физических лиц.

В некоторых законах специально предусмотрено, что эти споры подсудны общим судам, например, положения о гражданстве, содержащиеся в соответствующем кодексе, принятом в 1945 году. Судебная практика существенно расширила действие этого принципа, даже когда на этот

391

>>>392>>>

счет не содержалось указаний в законах. Но, как это часто случается в вопросах подсудности, у исключений тоже бывают свои исключения. И действительно, некоторые споры, относящиеся к регистрации актов гражданского состояния, стали рассматриваться административными судами.

В первую очередь это коснулось изменения имен и фамилий. Этот вопрос подсуден общим судам, за исключением случаев, когда он уже решен на уровне декретов; такие декреты могут быть обжалованы в Государственный совет.

Затем исключения затронули некоторые споры, касающиеся гражданства, но не споры, касающиеся установления факта гражданства, а обжалования действий по отказам в предоставлении лицу прав французского гражданства, его восстановлению в гражданстве или незаконного лишения этого качества. Последнюю возможность следует признать наиболее важной: она касается лишения лиц прав французского гражданства и, в частности, отмены решений о натурализации.

Таким образом, даже в вопросе регистрации актов гражданского состояния административный суд частично расширил свою компетенцию.

2) Вторая теоретическая конструкция, имеющая целью и результатом распространение компетенции общих судов на сферу управленческой деятельности, основана на представлении, что общегражданский суд служит традиционным и естественным хранителем личных свобод и частной собственности.

В подтверждение этого тезиса можно привести ряд законов. В том, что касается собственности, импульс исходил от актов об экспроприации: уже законом 1810 года и ныне действующим ордонансом от октября 1958 года, включенным в Кодекс экспроприации, предусматривалось, что размеры возмещений за экспроприацию собственности устанавливаются судами общей юрисдикции. В некоторых актах также содержатся идентичные нормы, касающиеся возмещения убытков при реквизиции. В обоих случаях—и экспроприации, и реквизиции—речь идет о действиях, которые посягают на право частной собственности.

В том, что касается гарантий прав и свобод, следует упомянуть о ст. 136 Уголовно-процессуального кодекса, согласно которой запрещено возбуждать гражданские иски в случаях, когда дело касается личной свободы¹.

¹ Постановление Государственного совета от 8 января 1978 года по делу вдовы Один.

392

>>>393>>>

Но Трибунал по конфликтам и Государственный совет дали этому положению более узкое толкование; если возникает вопрос о законности управленческого акта, то суд общей юрисдикции должен отложить его рассмотрение и передать дело в орган административной юстиции, который своим решением может признать, что акт принят с превышением полномочий.

Даже в отношении дел о собственности приведенные законы упоминают о полноте юрисдикции общих судов лишь в части определения возмещений за ущерб. И как следствие этого отметим, что вопрос о правомерности самих актов об экспроприации или реквизиции подчинен контролю органов административной юстиции.

Действующие законы были дополнены судебной практикой, выработавшей две теоретические конструкции: действия, выходящие за пределы полномочий, и действия, осуществляемые в порядке принудительного отчуждения.

а) Действия, выходящие за пределы полномочий. Они составляют наиболее важную и значительную часть неправомерных управленческих решений. Они были тщательно изучены с точки зрения принципа законности. При этом выделено два вида допускаемого произвола: с одной стороны, выносятся решения, не имеющие никакого отношения к полномочиям органов управления, а с другой— управленческое решение неправильно исполняется. Но в обоих случаях действия признаются выходящими за пределы полномочий только при условии, если их принятие или исполнение причиняет ущерб пользованию правом собственности или посягает на одну из основных свобод.

Во всех этих случаях дела подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции. Только они одни компетентны устанавливать размер ущерба пострадавшему или пресекать соответствующими способами действия, выходящие за пределы компетенции должностного лица. В противовес этому во всем, что касается определения природы действий, выходящих за пределы компетенции, у них нет исключительной компетенции, поскольку такая компетенция параллельно предоставлена и административному суду, который также вправе определять наличие действий, выходящих за рамки полномочий¹.

б) В том, что касается теоретической конструкции действий в порядке принудительного отчуждения, то она, не затрагивая сферы личных свобод, распространяется только на право собственности; имеются в виду все случаи нанесения ущерба недвижимому имуществу, которые вле-

¹ Определение Трибунала по конфликтам от 27 июня 1966 года по делу Гвидона.

393

>>>394>>>

кут за собой действительно лишение права владения. Для подобных случаев компетенция судов общей юрисдикции по установлению причиненного ущерба была определена Трибуналом по конфликтам¹.

В постановлении по делу общества «Отель старого Бефруа» есть выражение, которое точно отражает мотивы такого судебного решения: «Защита частной собственности в основном относится к компетенции судебных органов общей юрисдикции».

Эта система является крайне сложной, в частности потому, что она сохраняет за административными судами право оценивать управленческие акты с точки зрения законности. Компетенция судов общей юрисдикции в этой сфере не является ни общей, ни абсолютной; можно, таким образом, поставить вопрос (и он задавался в теории) о действенности и актуальности этой теоретической конструкции, недостаток которой действительно состоит в создании головоломок для юристов-практиков и участников судебных разбирательств. На деле получается так, что она оборачивается и против тех, интересы которых она была призвана защищать.

Сама конструкция основана на идее о том, что суды общей юрисдикции смогут обеспечить более эффективную защиту свобод и собственности. Это совершенно неверно в отношении свобод, но это может оказаться частично оправданным для частной собственности, однако в любом случае на этой конструкции основаны настолько сложные гипотезы о подсудности, что участники судебных разбирательств зачастую совершенно теряются, не знают, к какому судье обратиться, и в конечном счете приходят в отчаяние. В результате они фактически получают меньшую защиту по причинам процедурного характера, вследствие чего подобные теоретические конструкции, по-видимому, обречены на исчезновение. Но это лишь вопрос будущего. Тем не менее в настоящее время в позитивном праве как для Трибунала по конфликтам, так и для Государственного совета и Кассационного суда теоретические конструкции произвола и принудительного отчуждения сохраняют все свое значение.

3) Ответственность органов управления. Третьей основной предпосылкой к передаче в суды общей юрисдикции части компетенции по административным делам была мысль о том, что в некоторых случаях предпочтительнее определять ответственность органов управления по нормам гражданского законодательства.

¹ Определение Трибунала по конфликтам от 17 марта 1949 года по делу общества «Отель старого Бефруа» и общества «Риволи-Себастополь».

394

>>>395>>>

Эта мысль нашла, в частности, отражение в двух актах: в законе 1937 года об ответственности сотрудников системы государственного обучения и в законе 1957 года об ответственности за ущерб, причиненный транспортными средствами.

Б) Наряду с этими исключениями, существование которых можно оправдать некоторыми исходными мотивами, более или менее спорными, остаются и другие исключения, представляющие собой продукт исторических метаморфоз и никак не подпадающих ни под одну из современных концепций.