8 1 Ситуативный диагноз

В количественном плане несложно сделать ситуативный диагноз: ежегодно около пятидесяти тысяч заявлений направляется в административные суды и в Государственный совет; но в плане качественном сделать такой анализ значительно сложнее. В частности, отсутствует точная статистика социально-профессиональной принадлежности жалобщиков; в этом плане можно полагаться, с одной стороны, на данные, накопленные практикой, а с другой— на монографические исследования, посвященные либо Государственному совету, либо деятельности административных судов.

Становится все более очевидным, что в массе жалобщиков преобладают главным образом выходцы из средних слоев населения, если употребить столь туманное определение. Более конкретно можно указать на мелких или средних государственных служащих, мелких или средних землевладельцев, торговцев, промышленников, подрядчиков, выполняющих общественные работы. Сюда не попадают две категории: лица, находящиеся на вершине

465

>>>466>>>

социальной иерархии, высокопоставленные государственные служащие или крупные государственные или частные предприятия, обращающиеся с заявлениями в административные суды только в исключительных случаях по очень простой причине: они располагают другими средствами для урегулирования своих конфликтов, средствами неформальными, диапазон которых весьма разнообразен—от оказания прямого давления до установления покровительственных взаимоотношений. Эти средства внеправовые. Случается, однако, что исковые заявления поступают и от крупных обществ, например по вопросам налогообложения, или от страховых компаний по установлению пределов ответственности, но такие ситуации весьма редки.

Незначительно число жалоб от категории лиц наименее обеспеченных то есть от рабочих, бедных крестьян и особенно от некоторых неосновных профессиональных категорий, хотя и очень важных с точки зрения общественных интересов. В этой группе есть две различные категории жалобщиков. С одной стороны, это заключенные, содержащиеся в исправительных учреждениях. Когда возникают серьезные проблемы, они могли бы обращаться в административный суд, но практически почти никогда этого не делают. С другой стороны, это иностранцы, которых во Франции насчитывается четыре миллиона. Они часто имеют дело с аппаратом управления, и, конечно, значительное большинство из них даже не знают, что существует административная юстиция. Во всяком случае, даже если они об этом и знают, то, как правило, не имеют средств, чтобы туда обратиться. Тем не менее число заявлений от иностранцев за последние несколько лет возросло, в частности благодаря помощи ассоциаций.

Таким образом, если по закону правосудие существует для всех, то на деле оно доступно далеко не всем.

§ 2 Проблемные ситуации

Существует два вида проблем, первая из которых хорошо известна и связана с финансовым обеспечением; вторая менее классическая, но не менее важная, это проблема повышения уровня правовой культуры.

1. Финансовая проблема

Это вопрос стоимости правосудия. С этой точки зрения выделяются три элемента.

В первую очередь по закону от 30 декабря 1977 года было отменено взимание пошлины в гражданском и административном судопроизводстве. Более не взимаются

466

>>>467>>>

ни гербовый сбор, ни регистрационная пошлина, ни плата за судебные расходы.

Однако по некоторым делам предусмотрено проведение подготовительных мероприятий, таких, как экспертиза, стоимость которых может оказаться значительной, а возмещение расходов ложится на сторону, проигравшую процесс.

Наконец, по искам о взыскании убытков, по общему правилу необходимо присутствие адвоката, гонорар которого может оказаться высоким и во всех случаях выплачивается клиентом, даже если он выигрывает свой процесс.

Из этого следует, что возникает предел рентабельности процесса для заявителя. Если судебные издержки, которые возлагаются на него по разным причинам, как, скажем, расходы на адвоката, достигают уровня, превышающего сумму иска, то у него пропадает интерес добиваться своей цели, за исключением случаев, когда спор приобрел принципиальный характер. Предположим, что заявитель должен по разным причинам заплатить адвокату от 2 до 3 тысяч франков, а нанесенный ему ущерб достигает 1 тысячи франков; естественно, у него нет интереса начинать такой процесс и он откажется от него. В этом состоит один из факторов удорожания правосудия, что может оказать отпугивающее воздействие на клиента. Чтобы парировать это неудобство, было изобретено одно средство, которое до настоящего времени слабо использовалось и которое в будущем может оказаться эффективным; это то, что называется оказанием правовой помощи. После принятия закона от 3 января 1972 года эта форма позволила облегчить бремя судебных издержек, поскольку закон в значительной степени изменил систему выплат, производимых в рамках как судов общей юрисдикции, так и органов административной юстиции. Правовая помощь выразилась в полном либо частичном освобождении от уплаты судебных расходов в случаях, если заинтересованная сторона докажет, что она не располагает достаточными средствами, чтобы самой оп-платить расходы. До этого государство либо брало на себя все расходы полностью, либо ничего не возмещало тяжущимся. Таким образом, этой льготой практически могли воспользоваться только действительно очень бедные граждане. После реформы, проведенной в январе 1972 года, стало возможным соизмерять оказание помощи в зависимости от имеющихся у клиента средств, освобождать его от части—половины или четверти судебных расходов. Это позволило предоставлять правовую помощь лицам, которые не столь уже несостоятельны, чтобы

467

>>>468>>>

рассчитывать на безвозмездное рассмотрение дел, и не слишком богаты, чтобы самим полностью оплатить все расходы по процессу.

До настоящего времени бесплатная помощь оказывается очень немногим, и среди обращающихся в Государственный совет они составляют 3—4 процента всей клиентуры.

П. Проблема правовой культуры

Те, кто обращаются за помощью к правосудию, уже находятся в привилегированном положении, так как они знают о существовании судебной системы, знают, что можно выиграть судебный процесс, и знают даже, в какое именно судебное учреждение надо обратиться.

Но не следует забывать и о тех, кто не сведущ в судебных процедурах. Если провести опрос общественного мнения конкретно по этому вопросу, то, без сомнения, можно будет обнаружить, что большая часть французов и еще более значительная часть иностранцев вовсе не ведают о том, что в отношении актов органов управления возможно обжалование. Многие удивятся, узнав о такой возможности, поскольку привыкли видеть в лице государственной администрации некоего всемогущего и безжалостного монстра, которому бессмысленно возражать. И даже если хорошо знают, что можно обратиться в суд с иском на своего соседа, на своего предпринимателя, на мужа или жену в случае возникновения семейного конфликта, то вряд ли знают, как следует составлять исковое заявление, адресуемое органу управления.

Во главу этой проблемы следует поставить фактор правовой информированности, которая до настоящего времени оставляла желать лучшего. Есть несколько путей ее активизации—с привлечением прессы или в рамках действующей системы воспитания в школьных учебных заведениях, если правовую информацию соответственно перестроить; можно также использовать экспериментальные формы, создать конторы по оказанию правовой помощи, то есть консультативные бюро, предоставленные в распоряжение граждан для получения нужной информации, если они хотят узнать, возможно ли обжалование и в какой форме это делается. Так, например, в 1974 году при Государственном совете образовано информационное бюро для населения. Кроме того, опубликован справочник для участников судебного разбирательства. Наиболее действенным практическим средством до настоящего времени остается деятельность объединений, профсоюзов и ассоциаций. Ежегодно сотни заявлений составляются либо непосредственно объединениями, либо самими заинтересованными лицами с помощью объединений.

468

>>>469>>>

Так, несколько лет назад триста рабочих Булонского арсенала обратились с жалобой в административный суд в Ницце по поводу установленной им оплаты труда; они никогда бы не догадались сделать это, они не знали бы, во всяком случае, как это следовало делать, если бы их профсоюз не занялся этим и не подготовил для них проект искового заявления. Так же, когда ограничили в 1960 году условия предоставления отсрочки от службы в армии к концу войны в Алжире, Государственный совет получил около миллиона исковых заявлений. Это случилось не только потому, что студенты хорошо знали деятельность административной юстиции, но главным образом потому, что их объединения занялись этим вопросом, распространив циркулярные письма в генеральные ассамблеи, вошли в контакт с адвокатом при Государственном совете, который сгруппировал дела по этому основанию спора. Таким образом, с его помощью студентам удалось составить соответствующие исковые заявления. В тот период такие заявления оформлялись в виде кассационных жалоб на решения призывных комиссий, что предполагало обязательное участие в деле адвоката. Если бы студенты индивидуально обращались к адвокату, то ведение их дел обошлось бы им очень дорого и, вероятно, большинству пришлось бы отказаться от этой затеи, тогда как, опираясь на посредничество объединения, сосредоточившего дела в руках у одного адвоката, многие студенты обеспечили себе доступ в систему административной юстиции.

Секция II

Значение юрисдикционного контроля

Важно установить, в какой мере суд, однажды получивший дело к рассмотрению, сможет в дальнейшем осуществлять свой контроль в сфере деятельности аппарата управления.

Ограничится ли он тем, что будет касаться поверхностных, видимых и внешних форм, или он будет стремиться проникнуть в глубь вещей?

Судья по административным делам во Франции производит очень тщательное исследование. Это положение справедливо и в отношении дел, в которых затрагивается ответственность должностного лица: судья глубоко изучает действия органов управления и их агентов, особенно когда речь идет о соблюдении законности.

Французский административный суд интересуется не только внешними аспектами решений, то есть вопросами

469

>>>470>>>

компетенции, процедуры и формы, которые важны сами по себе, но которые, несмотря ни на что, касаются все же только формы и внешних аспектов деятельности; он интересуется также внутренними аспектами, то есть он осуществляет углубленный контроль за тем, какими мотивами и интересами руководствовалась администрация в своей деятельности.

С этой точки зрения необходимо установить разграничение между правом на дискреционное усмотрение и жестко лимитированными правомочиями.