Раздел III деонтология

Слово «деонтология» не встречается ни в правовых актах, ни в судебной практике. Его охотнее употребляют в юридическом смысле в отношении объединений лиц свободных профессий. Существует медицинская деонтология (и, может быть, именно от этой профессии пошел данный термин), деонтология архитекторов или экспертно-счетных работников; но можно считать, что фактически, если не юридически, существует деонтология государственных служащих, если понимать под этим всю совокупность их прав и обязанностей. Именно она была в фокусе первого закона о новом общем статуте государственных служащих от 13 июля 1983 года. Статут закрепляет и расширяет традиционные права, добавляет к ним новые, перечисляет обязанности и возводит эти положения в разряд законодательных предписаний, не исчерпывая всех проблем, решение которых во многом зависит от судебной практики.

Глава I обязанности

Существует большое число обязанностей. Некоторые из них настолько очевидны, что не требуют комментариев, например обязанность соблюдать честность и быть порядочным, но самыми деликатными являются рассматриваемые ниже.

324

>>>325>>>

Секция I

Запрещение совместительства

Первая обязанность, которая, по правде говоря, представляется очевидной, состоит в том, что государственный служащий призван выполнять возложенные на него задачи;

это находит свое выражение, в частности, в правиле о том, что он должен посвящать все свое рабочее время служебной деятельности. Юридическим выражением этой основной обязанности является запрещение совместительства.

Служащий в принципе не имеет права совмещать свою работу с другой публичной работой, не говоря уже о частной. Это специфическое для некоторых развитых стран правило, потому что в развивающихся странах, где служащие одновременно весьма многочисленны и низкооплачиваемы, практика выполнения двойной работы весьма распространена. Во Франции это запрещено, за некоторыми исключениями, в принципе.

Единственным случаем совместительства функций, допускаемого по закону, является работа в качестве преподавателя высшего учебного заведения, совмещаемая с должностью парламентария; но помимо этого, парламентарии не могут одновременно занимать какой-либо иной должностной пост.

Секция II

Обязанность повиновения

В системе, которая все еще очень широко основана на принципе иерархической подчиненности, совершенно очевидно, что служащие обязаны повиноваться своему начальству, и эта обязанность особенно строга для военнослужащих. Но это может создавать проблемы, упоминавшиеся, в частности, во время Нюрнбергского процесса по поводу нацистских чиновников, полицейских и военнослужащих, которые всегда, когда они совершали массовые убийства или пытки, ссылались на обязанность повиновения приказам.

Таким образом, речь идет о том, каковы пределы этой обязанности повиновения. Нужно ли повиноваться указанию слепо, как об этом говорилось в старом наставлении для вооруженных сил: «Без колебаний и ропота»?

На этот вопрос Государственный совет дал ответ в постановлении от 10 ноября 1944 года по делу Ланньера.

325

>>>326>>>

Государственный совет определил, что служащий обязан повиноваться даже незаконному распоряжению, кроме случаев, когда это распоряжение является одновременно явно незаконным и по своему характеру может нарушить общественный порядок или функционирование публичных служб. Иначе говоря, для того, чтобы служащий был свободен от обязанности повиноваться, необходимы два условия: с одной стороны, распоряжение должно быть не просто незаконным, но и явно противозаконным, чтобы его неправомерность была очевидной (это условие необходимо для того, чтобы служащий не выступал постоянно в качестве своеобразного цензора, высказывающего суждения по поводу правомерности распоряжений вышестоящих начальников), а с другой — необходимо, чтобы, кроме очевидной незаконности, в самом распоряжении содержалось нарушение общественного порядка либо помеха для нормальной работы служб.

Эти условия, надо сказать, менее благоприятны, чем условия, которые в настоящее время содержатся в статуте служащих ФРГ, для которых из-за печального опыта нацизма предусмотрены положения, дающие им возможность в письменной форме обсуждать распоряжение начальника и требовать его письменного подтверждения, что может приводить к постановке под сомнение указанного распоряжения.

Примером ограничительного истолкования обязанности повиновения было малоизвестное, но важное постановление Государственного совета от 3 мая 1961 года по делу Пузельга. Это дело заслуживает изложения, потому что является довольно ярким и наглядно показывает, где может прекратиться обязанность повиновения и где возникает повод к неповиновению. Речь шла об уголовном деле. Знаменитые гангстеры, признавшие себя виновными в совершении крупных злодеяний, были арестованы в одном ресторане; полицейские выполнили обычные в подобном случае формальности, отправили их в комиссариат и отобрали у них предметы, имевшиеся при них, в частности ценности. У одного из гангстеров было кольцо с бриллиантом; это кольцо положили в запечатанный конверт, который должен был быть направлен затем в канцелярию суда, принявшего дело к рассмотрению. Когда запечатанный конверт несколько месяцев спустя был переслан, заведующий канцелярией суда обнаружил, что конверт пуст. Он вернул его в полицию, там, естественно, всполошились, комиссар полиции дал распоряжение одному из своих подчиненных купить какое-нибудь кольцо со стекляшкой, которое было затем положено в конверт и возвращено в канцелярию суда. Подлог заметили. Нача-

326

>>>327>>>

лось следствие, и комиссар, отдавший распоряжение, был отстранен от занимаемой должности. Он сослался на обязанность повиноваться начальству, утверждая, что сам получил такое распоряжение по телефону от своего директора, что тот отрицал. Нельзя было узнать, отдавалось такое распоряжение или нет, но, даже если оно было отдано, комиссар обязан был не выполнять его, поскольку обман органа правосудия является тяжкой виной.

Судебная практика по делу Ланньера была кодифицирована в ст. 28 закона от 13 июля 1983 года в следующем виде: «Каждый служащий обязан следовать указаниям своего начальника, кроме случаев, когда отданное распоряжение является явно незаконным и может причинить серьезный ущерб общественным интересам».

Секция III

Обязанность хранить тайну

Эта обязанность, являющаяся общим принципом, специально предусматривается общим статутом государственных служащих и в большинстве других статутов.

Служащие, как и другие граждане, обязаны хранить профессиональную тайну, как указано в ст. 378 Уголовного кодекса. Эта статья предусматривает строгие меры наказания для лиц, нарушающих секреты, ставшие им известными в силу выполняемых обязанностей. Она применяется, в частности, в отношении врачей, обязанных хранить врачебную тайну. Есть и другие примеры профессиональной тайны для служащих.

Такова, например, налоговая тайна: служащие налогового ведомства обязаны соблюдать тайну в отношении находящихся в их распоряжении материалов, даже если эта тайна иногда известна. Существует, естественно, военная тайна, секреты национальной обороны, которые должны соблюдаться всеми гражданами, в особенности военнослужащими и государственными служащими.

Существует обязанность хранить и служебную тайну, которая предусматривается общим статутом государственных служащих и за нарушение которой не предусматривается уголовной санкции в отличие от профессиональной тайны, но может быть применена дисциплинарная санкция.

Служащий не должен рассказывать за пределами своего учреждения о том, что ему стало известно по характеру службы. Впрочем, в настоящее время это

327

>>>328>>>

довольно серьезная проблема, потому что представители различных кругов общественности настаивают на создании так называемой гласной администрации в соответствии со шведской моделью, то есть администрации, не имеющей секретов, открытой для общественности, которая могла бы иметь доступ к документации, а также знакомиться с мотивами, доводами и методами работы управленческого аппарата.

Совершенно очевидно, что установленная для служащих обязанность хранить тайну не связана со стремлением поставить аппарат управления под контроль общественности. Служащему запрещено сообщать известные ему сведения о различных исследовательских проектах, о причинах, по которым один из них был принят, а другой отклонен, и так далее, и это влечет за собой известные неудобства для самих служащих, потому что, если, например, проект строительства автострады встречает противодействие, ибо ведет к вырубке лесных угодий или нарушает ландшафт, служащие, подготовившие проект, не могут защищать его публично, поскольку это означало бы нарушение служебной тайны.

Секция ГУ

Обязанность сообщать информацию

Движение общественности за гласность привело к принятию ряда законов, которые широко открыли для граждан доступ к материалам органов управления. То были законы от 6 января 1978 года, от 17 июля 1978 года и от 3 января 1979 года. Новый общий статут государственных служащих закрепил и определенные последствия этой обязанности, напомнив, что служащие обязаны хранить профессиональную тайну и оберегать от разглашения служебные секреты. В ст. 26 и 27 закона от 13 июля 1983 года впервые в нормативной форме закреплялась обязанность удовлетворять требования общественности о предоставлении информации. Добиться сочетания этих весьма противоречивых требований нелегко: все будет зависеть от общего прогресса на пути к распространению информированности общества и достижения большей гласности, от политического волеизъявления в части раскрытия секретов управления и от того, в какой мере удастся совместить операциональные нужды служб с тягой граждан к большей осведомленности.

328

>>>329>>>

Секция V

Обязанность обеспечения независимости

Речь идет не о независимости служащего от его руководителей, поскольку ее быть не может. Но по отношению к некоторым интересам частного свойства предусматриваются меры предосторожности, которые, однако, не всегда соблюдаются на деле, чтобы не дать служащему возможности использовать свои должностные прерогативы в интересах частных лиц, за действиями которых ему было поручено осуществлять контроль. Не следует допускать, чтобы служащий налогового ведомства имел личные выгоды и интересы в компаниях, которые он облагает налогом; чтобы служащий, осуществляющий контроль за банками, имел интересы в контролируемых им банках, и т. п. (ст. 25 закона от 13 июля 1983 года). Не следует также позволять, чтобы он мог беспрепятственно переходить с поста на контрольной службе на работу в контролируемое им предприятие; для этого устанавливаются сроки, например должен пройти пятилетний срок с момента ухода служащего со службы до момента его зачисления в новую организацию, за деятельностью которой он осуществлял контроль.

Но эти положения не всегда применяются, и, кроме того, они неполны. В частности, общий статут государственных служащих 1959 года предусматривал в ст. 53, как и закон 1946 года, что будут определены виды частнопредпринимательской деятельности, которыми ввиду их характера не может заниматься служащий, окончательно прекративший выполнение своих обязанностей или зачисленный в резерв. Но соответствующая норма так и не была принята, и законопроект в этой части остался нереализованным.

Данная проблема не получила пока полного разрешения.

Секция VI Частная жизнь

Рассмотрим вопрос о нравственных критериях, предъявляемых к служащим за пределами службы, и касательно их частной жизни.

Конечно, администрация не должна переходить границу частной жизни; окончив свою работу, выйдя из служебного помещения, служащий в принципе волен делать все, что пожелает, разумеется не выходя за рамки закона. Но считается, что некоторые действия и высказы-

329

>>>330>>>

вания могут нанести ущерб достоинству службы, что аморальное поведение, и в особенности вызывающе дерзкое поведение, может повлиять на престиж администрации и репутацию служащего.

О том, насколько деликатны эти вопросы, свидетельствует один пример. Учитель небольшой провинциальной деревушки из-за несчастной любви запил. Это был хороший учитель; он успешно преподавал в школе, и его служба совершенно не страдала от его порока. Но как только он покидал школу, он направлялся в кафе, напивался и случалось, что ученики видели, как он спотыкался, идя домой. По этой причине учитель был отстранен от работы. Таким образом, против него не было выдвинуто никаких претензий чисто профессионального характера, но ему вменялось в вину оказание дурного влияния на окружающих, подрыв своего авторитета недостойным поведением. Для учителя это было трагедией. Он подал жалобу в Государственный совет, который отклонил ее, определив, что отстранение от работы было произведено на законном основании. Учителю исполнилось 45 лет, и было совершенно очевидно, что такая мера не могла помочь ему выйти из кризисного положения. Этот казус лишний раз свидетельствует о том, что дисциплинарный режим французских служащих характеризуется строгостью.