3. Регион

Регион — последнее из нововведений в системе местного управления—был создан по закону от 2 марта 1982 года, но реально стал функционировать лишь после первых выборов в региональные советы. Регионы за двадцать лет прошли, таким образом, три этапа развития. Из простых административных округов государства, созданных в соответствии с декретом 1960 года, определившим их размещение, регионы затем превратились в публично-правовые учреждения (1972 год). А после неудавшейся попытки превратить их в местные самоуправляющиеся коллективы

116

>>>117>>>

в 1969 году, они наконец обрели свой окончательный правовой статус в 1982 году в качестве укрупненных звеньев государственного управления.

В законе от 2 марта 1982 года предусматривалось два этапа. Прежде всего были изменены положения закона от 5 июля 1972 года в части предоставления региональным государственным учреждениям более широких полномочий, в частности в хозяйственной сфере. По закону им разрешалось оказывать финансовую помощь местным предприятиям и участвовать в программах регионального развития. Они привлекались, как и позже, по закону от 29 июля 1982 года о планировании, к участию в разработке планов. Закон 1972 года предоставил им возможность иметь свои бюджетные средства для финансирования текущей деятельности, а не только для капиталовложений, и, следовательно, они получили возможность набирать свой штатный персонал. Закон упразднил государственный надзор за решениями регионального совета, а председателя регионального совета возвел в ранг исполнительного органа региона вместо префекта. Наконец, уже по закону от 2 марта 1982 года был изменен состав экономических и социальных комитетов, куда включались лидеры социально-профессиональных групп, с тем чтобы расширить их представительный характер. Тем самым закон в полной мере осуществил децентрализацию как на уровне управляющих органов, так и на уровне компетенции регионов.

Со временем будет реализован и другой этап; регионы, получив предоставляемые им важные полномочия в силу законов 1983 года, станут крупнейшими центрами принятия решений и осуществления деятельности в таких областях, как планирование, благоустройство территории, профессиональная подготовка, транспорт, культура, научные исследования, то есть они станут полноправными местными коллективами. Подобно коммунам и департаментам, они будут управляться собраниями, избираемыми на основе всеобщего голосования.

§ 3 Местные коллективы, имеющие особый статус

Революция и Империя положили конец крайнему разнообразию местных статусов, созданных при старом режиме. Однако сохраняется и специфика, во-первых, в отношении Парижа и Парижского округа, а во-вторых, в отношении колоний, ставших заморскими департаментами и территориями. В рамках новой тенденции к признанию специфическим является и статус Корсики.

117

>>>118>>>

А. Исходные рубежи проблемы

Париж находится в особом положении и в течение долгого времени страдает гигантоманией.

Во-первых, он является столицей Франции. В нашей стране это наиважнейший из факторов, поскольку у нас очень развита политическая, административная и экономическая централизация. Париж — местопребывание не только политических и государственных учреждений, но и средоточие мощного комплекса органов управления, предприятий и служб.

Во-вторых, исторически Париж имеет революционное прошлое. Политические столкновения возникали между городом и государством уже в средние века, во времена Этьена Марселя. Известно, что Фронда наводила страх на будущего Людовика XIV, побудив его обосноваться в Версале. Французская революция, вернувшая короля в Париж, развертывалась в основном в Париже. В XIX веке Париж был местом трех славных событий: революций 1830 и 1848 годов и в особенности созданной в 1871 году Парижской коммуны, оставившей неизгладимое воспоминание в сознании французских буржуа. Эта революционная традиция привела к тому, что правящие классы стали проявлять недоверие к Парижу и парижанам.

Важное значение Парижа и риск политических конфронтации, связанный с этим местом, привели к тому, что чередовавшиеся у власти режимы-империи, королевства и республики держали Париж на привязи, навязывая ему особый статус, низводя его жителей до уровня второсортных граждан, стремясь по возможности отстранить их от управления собственными делами.

Эта традиция долгое время сохранялась и после того, как отпали условия, ее породившие. Действительно, в XX веке Париж потерял значительную часть своего рабочего населения и своих заводов, обуржуазился, причем эта эволюция нашла свое отражение и в раскладке голосов на выборах.

Политическое своеобразие и экономическое значение Парижа отразились на облике его предместий. Конфликтные ситуации переросли рамки городской черты, и возникла потребность распространить особый режим и на его пригороды.

Б. Эволюция решений пережила два этапа.

1) Свыше ста лет, с начала XIX века, исключительный режим Парижа, созданный в период Консульства и Империи и измененный, в частности, в 1871 и 1935 годах, оставался относительно устойчивым и почти не изменялся на фоне крупных реформ, затрагивающих режим коммун и департаментов.

118

>>>119>>>

Проводилось различие между городом Парижем и департаментом Сена, включавшим в себя коммуны предместий. Жители Парижа избирали муниципальный совет, члены которого составляли вместе с выборными лицами от предместий генеральный совет. Эти собрания обладали очень малыми полномочиями, а их председатели играли главным образом представительную и почетную роль. Реальная власть делилась между двумя префектами — префектом Сены, характер власти которого можно проиллюстрировать на примерах с бароном Османом, основательно перестроившим город во времена Второй империи, с господином Пубелем, фамилия которого осталась знаменитой разве что в истории сбора хозяйственного мусора, и префектом полиции, который выполнял полицейские обязанности во всей агломерации. Париж был разделен на двадцать округов, во главе которых стояли «мэры», не имевшие ничего общего с мэрами коммун, поскольку они были чиновниками, назначаемыми правительством.

Можно удивляться тому, что этот весьма бюрократический статус, столь противоречащий принципам демократии, смог просуществовать столь долгое время. Однако в последние двадцать лет он подвергся крупным реформам.

2) Реформы

Законом от 10 июля 1964 года было создано новое специфическое управленческое объединение — город Париж, который по закону соединяет в себе «компетенцию коммунального и департаментского уровней». Следовательно, он одновременно и коммуна, и департамент, имеющий единый представительный орган — Парижский совет.

В отношении предместий реформа шла значительно дольше. Действительно, были упразднены департаменты Сена и Сена-и-Уаза, и вместо них были созданы шесть департаментов, подчиненных режиму общего права и объединенных в одно целое с департаментом Сена-и-Марна. Из Парижского района был образован округ, созданный в 1961 году и реформированный в 1966 году. Он находился под управлением префекта и административного совета, в котором левая оппозиция была представлена очень слабо (3 члена из 54), в то время как в реальности она представляла почти половину всего избирательного корпуса.

Тем самым был сделан поворот к режиму общего права. Но коммуны предместий сохраняли, а департаменты предместий постепенно приобщались к общему статусу коммун и департаментов. Однако три префекта по-прежнему играли в этой системе главенствующую роль: префект Парижа, который заменил префекта Сены, пре-

119

>>>120>>>

фект полиции, который сохранил наибольшую часть своих прежних полномочий, и префект Парижского округа — его исполнительная власть.

Реформа 1975—1976 годов ознаменовала собой новый этап в распространении режима общего права.

По закону от 31 декабря 1975 года Париж был организован в два самостоятельных управленческих подразделения по типу коммуны и департамента. Парижский совет становится как бы эквивалентом муниципального совета и генерального совета одновременно, но с рядом оговорок, поскольку существует поддержанное Административным трибуналом Парижа в 1978 году право совмещения мэром Парижа функций председателя совета с обязанностями члена генерального совета, несмотря на законодательный запрет входить одновременно в состав двух выборных органов. Парижский совет состоит из 109 членов. Он располагает двумя исполнительными органами—мэром по коммунальным делам и префектом Парижа по департаментским делам. Законодательство об управлении коммунами и департаментами в принципе распространяется и на Париж с учетом оговорок, содержащихся в законе 1975 года.

Эти оговорки весьма существенны. Во-первых, сохраняется должность префекта полиции, осуществляющего полномочия, которые в других местах резервируются за мэрами. Во-вторых, департаментское руководство в Париже не обладает компетенцией по вопросам дорожной сети и социальной помощи, которая здесь реализуется на уровне коммун. В-третьих, Париж остается разделенным на округа, управляемые «муниципальными должностными лицами» и комиссиями, в состав которых входят как государственные служащие, так и выборные представители от Парижского совета и другие деятели местного уровня. Комиссии вправе давать заключения, их заседания проводятся при закрытых дверях.

Специальные положения действуют и в отношении финансов и персонала. Финансовый контроль усилен. Персонал делится на три категории: государственных чиновников, департаментских служащих и служащих коммуны, подчиненных особому режиму.

Эта реформа была проведена в начале 1977 года: в юридическом аспекте с помощью серии регламентарных актов, а в политическом — с помощью выборов, которые прошли под знаком общенационального мероприятия.

Закон от 6 мая 1976 года дополнил эту реформу Парижа реформой Парижского округа. Вместо «округа» создается «регион», такое же публично-правовое учрежде-

120

>>>121>>>

ние, и Парижский округ получает название региона Иль-де-Франс. На уровень региона переходит компетенция в области благоустройства территории, экономического и социального планирования, городского транспорта и создания зеленых зон. Регионом руководят совет в составе 164 членов, экономический и социальный комитет и префект региона, который после принятия декрета от 15 марта 1977 года и в соответствии с общим правилом одновременно является префектом столичного департамента, то есть префектом Парижа.

Реформа 1982 года проходила в два этапа. Закон от 2 марта 1982 года еще больше приблизил статус Парижа и региона Иль-де-Франс к режиму общего права с учетом сохранения особых прерогатив префектуры полиции и особого статуса для управленческого персонала. Два закона от 31 декабря 1982 года, из которых один касается административного устройства, а другой—избирательной системы, придали в то же время новый специфический характер статусу Парижа. Этот статус, основанный на численности его населения и применяемый также в отношении Марселя и Лиона, предусматривает организацию двухзвенного аппарата управления, который уже существует в целом ряде зарубежных столиц, таких, как Лондон, Брюссель, Москва.

Муниципальный совет и мэр руководят всеми делами города, который к тому же разделен на округа (20—в Париже, 16—в Марселе и 9—в Лионе). Эти округа уже существовали в качестве простых административных округов. В Париже после принятия закона 1975 года они имели консультативные комиссии, работа которых проходила в форме закрытых заседаний и в которых выборные лица составляли меньшинство. Комиссии были заменены советами, состоящими из муниципальных советников округа и окружных советников, также избираемых на основе всеобщего прямого избирательного права. Советы округов избирают из числа своих членов мэра и его заместителей.

Эти советы могут ставить вопросы перед муниципальным советом, давать свои заключения по делам, касающимся городских округов, в частности по вопросам градостроительства, принимать решения, касающиеся яслей, бань, спортивных сооружений, осуществлять от имени муниципального совета в порядке делегации полномочий компетенцию по вопросам оборудования или обслуживания, участвовать в предоставлении квартир со льготной платой за них. Кроме того, предвосхитив принятие новых нормативных положений в отношении всех коммун, была уточнена роль организаций, «участвующих в муници-

121

>>>122>>>

пальной жизни» и объединенных в инициативные и консультативные комитеты округа.

Мэры городских округов выполняют также свои обязанности от имени государства по вопросам регистрации актов гражданского состояния, национальной службы, контроля за обязательным школьным обучением.

Городские округа, получающие финансовые дотации от входящих в них коммун, обладают относительной самостоятельностью в расходовании средств; не являясь юридическим лицом, они, следовательно, не образуют самостоятельных управленческих подразделений.