§ 1. Исковое заявление

Для искового заявления правило передаточного эффекта дополняется, в случае возникновения административного спора, правилом отсутствия отлагательного эффекта.

Это означает, что факт обжалования какого-либо управленческого акта не препятствует его исполнению. Это важное публично-правовое императивное начало нацелено на то, чтобы обеспечить неуклонное выполнение управленческих решений, несмотря на наличие жалобы, с

445

>>>446>>>

целью избежать помех в деятельности аппарата управления из-за начавшихся процессуальных действий.

В этом правиле есть одно неудобство: оно снижает эффективность заявленной жалобы, в частности из-за неспешности ее рассмотрения в суде. Если обжалованное решение будет отменено спустя два или три года, оно за это время может быть исполнено. Вот почему были внесены коррективы в части отсрочки исполнения: по требованию заявителя суд вправе дать указание аппарату управления приостановить исполнение принятого им решения до вступления в силу судебного постановления. Такая ситуация возникнет, если будут соблюдены два условия, выработанные судебной практикой Государственного совета.

В первую очередь надо обосновать, что с исполнением обжалуемого решения связаны серьезные последствия, и заявитель с самого начала должен аргументировать это обстоятельство. Вряд ли будет правильным приостанавливать действие акта, который в последующем будет признан правомерным. Затем следует аргументировать в исковом заявлении, что ущерб в результате незамедлительного исполнения решения может оказаться значительным, если не сказать невосполнимым. Это хорошо иллюстрирует классический пример, связанный со строительством здания: если разрешение на строительство будет выдано, застройщик может вести строительство, но, если принято решение об отсрочке, он должен приостановить стройку. Если решение об отсрочке строительства не принято, то здание будет сооружено, и в дальнейшем его будет практически невозможно разрушить. Поскольку суд не аннулировал разрешения на строительство башни Монпар-наса, то после сооружения ее нельзя было разрушить под предлогом незаконности строительства. Гораздо надежнее вынести решение об отсрочке в момент выдачи разрешения на строительство, чем после того, как оно развернулось.

Условия получения отсрочки по суду весьма ограничены. Количество судебных отсрочек, выдаваемых ежегодно, имеет некоторую тенденцию к росту, что свидетельствует и об ослаблении эффективности судебного контроля.

В некоторых странах, как, например, в Федеративной Республике Германии, возобладал обратный принцип: заявление влечет за собой отлагательный эффект и администрация должна просить суд вынести решение о немедленном исполнении, если к тому имеются серьезные предпосылки, основанные на общем интересе.

446

>>>447>>>

§ 2. Судебное разбирательство

В том, что касается судебного разбирательства, важными и показательными признаются три своеобразных правила: административное судопроизводство является инквизиционным, негласным и письменным.

I. Инквизиционный характер судопроизводства

Этот термин, который воскрешает совершенно некстати эпоху инквизиции, означает только то, что именно суд руководит рассмотрением дел, а не стороны, как это происходит в других видах судопроизводства, носящих название обвинительных. Так, например, именно суд может официально приказать передать другой стороне сведения, которыми одна из сторон располагает, так же как предпринять меры по исследованию или по специальной проверке, такие, как проведение экспертизы или дорассле-дование, запрос документов и т. п.

Инквизиционное начало очень важно с точки зрения возложения бремени сбора доказательств. Основной принцип заключается в том, что сбор доказательств возложен на заявителя; коль скоро он передает дело в суд, то он и обязан представить доказательства в пользу того, чего он добивается. В административном судопроизводстве не представляется возможным применить этот принцип полностью и безоговорочно по двум причинам: во-первых, заявитель почти всегда простой гражданин, вот почему основное правило преюдиции состоит в том, что администрация, принимая решение, вправе сопроводить его исполнительным листом. Таким образом, гражданин, обратившийся с иском, находится в худшем положении в плане сбора доказательственного материала. Это положение усугубляется тем, что в большинстве случаев именно администрация держит эти доказательства в своих архивах. В связи с этим истец очень часто может оказаться обезоруженным перед лицом администрации, если судья вовремя не придет к нему на помощь; вот почему судья вправе вмешиваться, опираясь на свои инквизиционные полномочия.

Известный пример тому — постановление по делу Баре-ля¹, где, столкнувшись с аргументацией заявителей, утверждавших, что они не прошли по вступительному конкурсу в Национальную административную школу по политическим мотивам, и противоположными доводами администрации, отрицавшей это обстоятельство без представления каких-либо оправдательных мотивов, Государ-

¹ Постановление Государственного совета от 28 мая 1954 года по делу Бареля.

447

>>>448>>>

ственный совет дал указание правительству истребовать документы на заинтересованных лиц, на основании которых и было принято принципиальное решение. Эта мера оказалась убедительной, так как их документы не были даже оформлены и администрация ничего не смогла представить в оправдание своих действий либо опровергнуть каким-либо образом утверждения заявителей.

В постановлении по делу Женесталя¹, затрагивающему экономическую сферу, Государственный совет пошел еще дальше, запросив администрацию представить в его распоряжение мотивы обжалованных решений, а не только документацию по делу. Даже когда управленческие решения не нуждаются в углубленной мотивировке, администрация не вправе действовать необоснованно, и Государственный совет всякий раз требует, чтобы ему сообщались мотивы обжалуемых решений.

Так же, в постановлении по делу Понсина², Государственный совет потребовал провести расследование, позволившее ему установить истину, соответствующую утверждениям заявителя и противоречащую протоколу решения жюри.

Единственными ограничениями инквизиционных полномочий судьи служат правила соблюдения двух тайн: секретов в области национальной обороны, затрагивающих интересы государства, и врачебной тайны, касающейся интересов отдельных лиц.

Если какой-то документ содержит сведения, относящиеся к секретам в области национальной обороны, то соответствующий министр может не представлять его суду, что не препятствует суду принять меры к администрации, если у него сложилось мнение, что администрация поступила недобросовестно.

С другой стороны, если какой-то документ содержит сведения, относящиеся к врачебной тайне, Государственный совет дает указание администрации передать личное дело персонально заявителю, больному, так как не существует в нашей системе врачебных секретов от самого больного; однако посторонним запрещено непосредственно знакомиться с этими документами.

Таким образом, в первом случае администрация сохраняет документы неприкосновенными по причине секретности в интересах национальной обороны; в другом случае администрация передает документы заявителю, а не суду,

¹ Постановление Государственного совета от 26 января 1968 года по делу Женесталя.

² Постановление Государственного совета от 22 июня 1963 года по делу Понсина.

448

>>>449>>>

во имя сохранения врачебной тайны. Эти случаи составляют исключения. Если не принимать их во внимание, то можно утверждать, что администрация не должна иметь никаких секретов от административного суда.

П. Тайна судопроизводства

Должно ли быть правосудие гласным? Гласность служит средством для облегчения контроля со стороны общественности, но, с другой стороны, она может нанести вред нормальному отправлению правосудия и создать неудобства для интимных интересов граждан. В административном процессе действует принцип тайны делопроизводства, как и в деятельности самой администрации. Но этот принцип имеет несколько исключений.

Из всего комплекса процессуальных действий можно выделить четыре стадии. На первой стадии Государственный совет или административный суд исследует материалы дела. Такое исследование проводится негласно; о нем не делается никаких сообщений в печати, и оно не может служить основой для всякого рода публикаций, за исключением права заявителя самому проинформировать общественное мнение о своей жалобе.

Вторая стадия представляет собой судебное заседание, в ходе которого изучаются материалы дела. На этой стадии в определенных пределах допускается гласность. Для судов общей юрисдикции действует основное правило, что судебное заседание проводится гласно, за исключением случаев, когда оно проходит при закрытых дверях во имя уважения добрых нравов или в интересах государственной безопасности. Для судебных учреждений административной юстиции действует обратное правило: судебное разбирательство в принципе ведется с соблюдением тайны, за исключением случаев, когда закон предусматривает, что оно должно вестись гласно. Однако законодательство предусматривает гласность судебного разбирательства как в административных судах, так и в Государственном совете; ранее существовало одно исключение для дел, затрагивающих взыскание подоходного налога, в силу необходимости соблюдения налоговой тайны, но оно отменено в соответствии со ст. 93 Закона о финансах от 29 декабря 1982 года. В течение всего хода судебного разбирательства адвокаты могут представлять свои доказательства; в Государственном совете это происходит сравнительно редко, гораздо чаще адвокаты выступают в административных судах, где, кроме того, выступать могут и сами заявители; после этого правительственный комиссар излагает свои выводы.

Вскоре после заключений правительственного комиссара и после судебных прений начинается третья стадия —

449

>>>450>>>

совещание судей по поводу судебного постановления, в ходе которого судьи окончательно принимают свое решение по делу. Это совещание во Франции проходит при закрытых дверях, в чем и заключается один из основных правовых принципов, подтвержденный, в частности, постановлением по делу Лажийона'. Согласно этому постановлению, принцип тайны совещательной комнаты существует «во имя обеспечения независимости судов и поддержания авторитета их решений». В действительности речь идет об ограждении административных судов от вмешательства исполнительной власти, представители которой не должны знать, кто и за что голосовал, кто из судей и что говорил в пользу или против правительства либо по поводу действий должностных лиц аппарата управления. Более того, соблюдение этого требования необходимо и для обеспечения «морального значения судебных решений»; за пределами суда не должно быть известно, было ли принято решение единогласно или относительным большинством голосов. Некоторые постановления принимались большинством всего в один голос из пятнадцати или двадцати участвующих судей, другие же принимались единогласно, но в любом случае они всегда оставались постановлениями Государственного совета, имеющими равную юридическую и моральную силу.

Здесь речь идет о важном и сугубо французском понимании судейского убеждения. В других странах, в частности в англосаксонских, сохраняется противоположное правило; любой судья может публично выражать свои мнения, даже если они отличны от мнения большинства судейской коллегии. Во Франции единственный, кто открыто излагает свое мнение в административном суде,— это правительственный комиссар, но он не голосует и не принимает участия в выработке и принятии решения по делу.

Наконец, на четвертой стадии судебного процесса вновь можно обнаружить элементы гласности; в самом деле, раз решение принято, то оно может быть опубликовано, а стало быть, и обнародовано. Это важное условие, позволяющее знакомиться с судебными решениями. Но справедливости ради следует отметить, что имеются случаи, когда закон предусматривает запрет обнародования решения, хотя это и не имеет значения основного правила. Так обстоит дело при принятии судебными учреждениями дисциплинарных санкций.

¹ Постановление Государственного совета от 17 ноября 1922 года по делу Лажийона.

450

>>>451>>>

Ш. Правило письменного судопроизводства

Правило письменного судопроизводства в некотором смысле неизбежно сопряжено с существованием первых двух принципов. Судебный процесс сопровождается обменом письменными объяснениями сторон, проводимым под наблюдением судьи при соблюдении тайны рассмотрения дела. Устные показания имеют место только при судебном заслушивании, то есть на публичном судебном заседании в целях того, чтобы заявитель и его адвокаты могли защищаться или высказывать свое мнение устно. Применительно к деятельности Государственного совета такое происходит очень редко; там заявители не могут сами высказываться, а адвокаты выступают в их защиту отнюдь не часто. Напротив, в административных судах стороны развивают значительную активность. Можно констатировать, что существует большое отличие в этом отношении между высшими и низшими звеньями административной юстиции. В административные суды иногда приходят вместе с адвокатами и сами заявители, чтобы высказать свое мнение; но в любом случае ни те, ни другие не имеют права представлять новые данные в дополнение к тому, что содержится в представленных письменных документах. Они только вправе излагать суть написанного на бумаге.

В связи с этим судебный процесс приобретает медлительный и жесткий характер, но имеет свои качественные достоинства, связанные с глубоким проникновением в суть дела, поскольку больше внимания уделяется не тому, что говорится, а тому, что зафиксировано в материалах дела. С другой стороны, это избавляет от необдуманных шагов, от сиюминутных впечатлений, которые могут привести к принятию необдуманных поверхностных решений под впечатлением судебной риторики.

Можно констатировать, впрочем, что эти принципы в настоящее время распространяются и на гражданский судебный процесс; их начинают применять в судах общей юрисдикции. Недавние реформы гражданского судопроизводства придали ему в некоторой степени инквизиторский характер и усилили значение письменного делопроизводства. Есть только одна сфера, где сохранился судебный процесс со значительным использованием полемических выступлений и где устные дебаты остаются высшей гарантией успеха,—это уголовные дела. Безусловно, уголовный процесс должен осуществляться публично, с соблюдением всех гарантий и на основе устных прений. В административном правосудии письменное делопроизводство доминирует; можно было бы тем не менее ожидать ослабления действия этого правила, так как часто устные

451

>>>452>>>

прения с заявителем или с представителем властей облегчают поиски истины.