§ 2 Система обжалования

Второй возможностью участия в делах управления, хотя на первый взгляд такое словоупотребление звучит парадоксально, является подача жалоб. Принося жалобы, служащие, их ассоциации или же их профсоюзы могут критиковать принятые меры, настаивать на их отмене и одновременно добиваться принятия вместо них других мер.

Но здесь существует одно ограничение. Служащие могут обжаловать индивидуальные меры, касающиеся их самих, они могут обжаловать меры, касающиеся их коллег, они могут также обжаловать статутные меры или меры, касающиеся размеров их вознаграждения за труд. Но существует категория мер, которые не могут быть обжалованы ни служащими, ни их организациями, это меры функциональной организации служб.

Государственный совет считал и по-прежнему считает, что государственные служащие не могут обжаловать меры по функциональной организации служб, если эти меры не нарушают их статуса и их основных прерогатив, то есть их материальных или моральных интересов. Таков пример с установлением времени открытия учреждений: почтовое отделение будет закрыто в субботу после обеда и будет открыто в субботу утром. Клиенты могут обжаловать такую меру, заявив, что она не позволяет им нормально пользоваться услугами, но персонал не вправе обжаловать эту меру.

Таковы главные элементы деонтологии публичной службы; права и обязанности служащих характеризуются большим числом нюансов, известной сложностью, настойчивыми попытками найти равновесие, которое является неустойчивым и постоянно находится под сомнением, особенно трудно сбалансировать требования публичных служб и общественного порядка при сохранении принципа иерархической подчиненности, с одной стороны, и права служащих как трудящихся и граждан — с другой.

>>>349>>>

Часть четвертая

ЮРИСДИКЦИОННЫЙ

КОНТРОЛЬ

ЗА АППАРАТОМ

УПРАВЛЕНИЯ

I. Содержание вопроса

Юрисдикционный контроль¹ вызван необходимостью надзора за аппаратом управления. Недостаточно декларативно закрепить принципы вроде принципа ответственности и принципа законности; необходимо позаботиться об их проведении в жизнь и иметь действенные рычаги для их реализации.

Настоятельная потребность в этом вызвана, с одной стороны, интересами управляемых, т. е. граждан, которых необходимо оградить от произвола властей и всякого рода несправедливостей, а с другой—налогоплательщиков, которых надо защитить от злоупотреблений, от расточителей общественных средств.

Но очевидно и то, что такой контроль в равной степени необходим и в интересах самой исполнительной власти. Политическая власть заинтересована в том, чтобы исполнительно-распорядительные органы функционировали с полной отдачей, даже если они наделены обширными властными полномочиями, пусть даже и авторитарными. Эту идею в свое время обосновал Наполеон.

Юрисдикционный контроль в равной степени осуществляется в интересах самого аппарата управления, потому что его деятельность нуждается в правовом обеспечении, и он зачастую состоит из контролирующих органов, проводящих правовые нормы в жизнь. С другой стороны, должностные лица аппарата управления отдают отчет в том, что граждане, общественное мнение будут воспринимать их действия положительно, если их можно оспорить и если за ними будет осуществляться эффективный контроль.

Эта проблема возникла одновременно с созданием аппарата управления. Сейчас она приобретает особую актуальность и имеет всеобщий характер в плане расширения компетенции и роли общественных коллективов.

1 Во Франции суды общей юрисдикции в принципе не осуществляют контроля за деятельностью аппарата управления; он возложен на суды административной юрисдикции, отсюда и название «юрисдикционный» вместо «судебный».— Прим. ред.

349

>>>350>>>

Более того, аппарат управления расширяет свое влияние на всю совокупность вопросов экономической и социальной жизни. Управленческие органы вмешиваются в личную жизнь граждан, и необходимость контроля за ними ощущается все настоятельнее. Власти нуждаются для реализации своих задач в приросте денежных средств за счет населения и в усилении вмешательства в дела граждан в такой степени, что современное общество рискует обюрократиться, то есть иметь администрацию, плохо управляющую, но слишком могущественную.

Эта проблема актуальна даже в странах, которые традиционно считались более либеральными, в частности в англосаксонских странах, таких, как Великобритания и США, где аппарат управления играет менее заметную роль и где сложилось мнение о том, что, чем менее он активен, тем более он достоин уважения. В Англии он сформировался как таковой в XX веке: об этом можно найти очевидные свидетельства в книгах, которые появились между двумя войнами под названиями «Новый деспотизм» (речь идет именно о деспотизме администрации) и «Торжествующая бюрократия».

Естественно, что с этой проблемой сталкиваются в равной, а может быть, и в более острой форме и социалистические страны, где, по существу, исполнительная власть располагает еще более широкими полномочиями, в частности в экономической и социальной областях, иногда превышающими нормальный объем контрольных функций. Наконец, эта проблема в определенной мере возникает и перед развивающимися странами, что вполне естественно. Там надобность в контроле диктуется ограниченностью ресурсов, но осуществление контроля затруднено из-за нехватки кадров, которые могли бы выполнять такого рода функции.

Вот уже на протяжении 20 лет в Великобритании развернулась оживленная полемика по поводу путей усиления судебного контроля за деятельностью администрации. В этом же контексте оживляется интерес к институту омбудсменов — шведской разновидности контроля за деятельностью администрации, распространенной в некоторых странах. Возникла дискуссия по этому вопросу и в социалистических странах.

П. ВИДЫ ВОЗМОЖНЫХ РЕШЕНИЙ

Существует весьма разнообразный набор инструментов, институтов и методов, используемых в разных странах в различных сочетаниях для реализации контрольных функций.

350

>>>351>>>

A) Внутренний контроль

Во-первых, вполне естественно располагать по возможности постоянными органами внутреннего контроля наряду с системой самоконтроля. В первую очередь речь идет о контроле по подчиненности, то есть о праве вышестоящей власти проверять исполнение полномочий нижестоящими инстанциями. Можно в некотором смысле сравнить контроль по подчиненности со своеобразной формой опеки, иными словами, с контролем, осуществляемым вышестоящим юридическим лицом над нижестоящим. К такого рода внутреннему контролю относится и финансовый контроль, осуществляемый по результатам хозяйственной деятельности ведомствами, специализирующимися в финансово-бюджетной области.

Б) Внешний контроль

Формы этого контроля весьма разнообразны, и их можно классифицировать по трем видам.

Контроль, осуществляемый политическими органами, например парламентами (национальными ассамблеями, парламентами европейских стран, американским конгрессом, Верховным Советом Союза ССР), а также местными выборными органами; партиями, которые осуществляют особый контроль при однопартийной системе или при системе с доминирующей правящей партией; общественными организациями, такими, как профсоюзы и иные объединения, и, наконец, прессой.

B) Кроме принципов деятельности, заложенных в системе политических органов, следует выделить контролирующее начало, вытекающее из правил административного процесса. Эти правила существенно и во многом помогают развитию того, что принято именовать бесспорным административным производством. Оно распространяется на такие процессуальные действия, которые совершаются в рамках управленческой деятельности и не доходят до уровня судебных учреждений административной юстиции.

Значительная часть этих процессуальных правил бесспорного административного производства призвана существенно облегчить контроль граждан или управляемых за деятельностью аппарата управления. Так обстоит дело в случае предварительных консультаций, проводимых должностными лицами аппарата управления с органами или организациями, заинтересованными в принятии тех или иных решений.

Так же обстоит дело при опросах общественного мнения. До того как провести изъятие собственности из частного владения или решить вопрос о строительстве того или иного промышленного объекта в рамках инструкции о порядке выдачи разрешений на строительство,

351

>>>352>>>

опросы общественного мнения позволяют всем заинтересованным гражданам представить свои замечания и, следовательно, быть информированными о проектах решений исполнительно-распорядительных органов.

Процедура согласования производится с участием заинтересованных сторон и преследует ту же цель. Она позволяет тем, кому угрожает санкция, своевременно вмешаться в ход предварительного рассмотрения и в какой-то степени контролировать принятие решения.

Вообще говоря, принцип информированности в деятельности аппарата управления призван способствовать реализации идеи контроля за ним со стороны граждан, политических органов и общественных организаций. Этот принцип находит свое выражение в двух требованиях, которые в настоящее время признаются общепринятыми: обязательность мотивировки управленческих решений и свобода доступа к делопроизводству и документации аппарата управления.

В некоторых странах акцент делается на уже отработанные методы превентивного контроля, предварительной апробации, до того как решение будет принято к исполнению, что практикуется главным образом в странах англосаксонского права и скандинавских странах.

Г) Наконец, следует сказать о надзоре вышестоящих инстанций за деятельностью аппарата управления и органах, специализирующихся в такого рода деятельности. Здесь следует разграничивать судебный и внесудебный контроль.

а) Внесудебный контроль имеет различные формы. Наиболее интересными, которые получили распространение в большинстве стран после второй мировой войны, следует признать институт шведских омбудсменов и прокуратуру.

Оба эти ведомства возникли одновременно в начале XVIII века в Балтийском регионе, то есть в Швеции и в России, но развивались в разных политических условиях.

Прерогативы по контролю за аппаратом управления омбудсмены получают от парламента. Кроме Швеции, этот институт получил распространение в других скандинавских странах, в том числе и в некоторых англосаксонских, например в Великобритании, как, впрочем, в ФРГ и Израиле. Во Франции полномочия такого рода получили в 1973 году арбитры (медиаторы), выполняющие функции посредничества.

Прокуратура представляет собой иерархическую систему по надзору за законностью и выполняет двойную функцию. В западных странах, в частности во Франции, она способствует функционированию правосудия, которое

352

>>>353>>>

выражается в расследовании и поддержании обвинения по уголовным делам в суде, в реализации надзора за отправлением правосудия в форме протестов в апелляционные инстанции и, наконец, в контроле за исполнением наказаний. Но одновременно с судебным надзором, который не столь важен, в ряде стран она имеет другую, более' специфическую функцию, делающую прокуратуру новным органом, осуществляющим общий надзор за законностью, который распространяется на всю сферу исполнительной власти, на чиновников и на граждан. В этом плане прокуратура призвана осуществлять постоянный контроль за деятельностью органов аппарата управления.

Между этими двумя ведомствами имеются значительные различия как в политическом плане, так и характерных особенностях деятельности. Есть и общие черты, сближающие их с судебным контролем.

Процедура деятельности обоих ведомств слабо формализована. Омбудсмены, как и прокуроры, могут возбуждать некоторые дела, не дожидаясь жалобы частного лица; для таких жалоб не существует строгой бланковой формы, которая в суде признается обязательной. Рассмотрение дел простое; состязательная процедура для них необязательна. Наконец, эти ведомства не имеют никаких прав по принятию управленческих решений. Они не вправе аннулировать или изменить эти решения, наказать аппарат управления или должностное лицо. Но они могут представить рекомендации, возбудить и начать дисциплинарное или уголовное преследование против должностных лиц, представить сообщение в парламент—в случае с омбуд-сменом, и в правительство — в случае с прокуратурой.

Следовательно, оба эти ведомства оказывают не столько юрисдикционное, сколько морализующее, нравственное воздействие, но воздействие, весьма значительное с точки зрения престижного положения указанных ведомств в этих странах.

б) В отличие от внесудебного судебный контроль характеризуется двумя особенностями:

он осуществляется компетентными, то есть независимыми и профессиональными судебными чиновниками, прошедшими специальную юридическую подготовку;

он осуществляется с соблюдением состязательной процедуры.

Не входя во все детали, можно дать несколько основных признаков, которые характерны для такой контрольной процедуры.

Во-первых, контрольная акция начинается на основании письменного заявления, так как судья не вправе возбудить дело по долгу службы.

353 23-698

>>>354>>>

К письменному заявлению или жалобе предъявляется ряд формальных требований, от соблюдения которых зависит их приемлемость.

Во-вторых, процедура осуществляется по строгим правилам, и в частности она основана на принципе состязательности.

Наконец, судья обязан вынести решение по существу дела. Он должен непременно и определенно ответить на все пункты полученной им жалобы в своем решении, которое при всех условиях должно быть мотивированным в отличие от актов аппарата управления. Его решение основывается на правовых предписаниях, а не на соображениях целесообразности или даже справедливости.

Эти основные требования могут быть реализованы на практике в самых различных формах. Можно представить графически воздействие различных систем судебного контроля, исходя как из самого объема контрольных функций, так и из их организационных форм.

Объем контроля

С точки зрения объема следует различать два требования подконтрольности, согласно терминологии, введенной немецкими юристами. Это—основное условие о подсудности дел и специально оговоренное в перечне условие о компетентности по конкретному делу.

Основное условие о подсудности состоит в том, что любой орган управления находится в сфере судебного контроля, за исключением случаев, специально оговоренных в законе.

Установленное же перечнем условие о компетентности по делу означает совершенно иное условие, а именно: орган управления может быть подконтролен суду только в той мере, в какой это прямо предусматривается в законе.

Между двумя этими основными формулами существует большое разнообразие промежуточных условий, которые в конечном счете во многом совпадают для тех случаев, когда основное условие сопровождается многочисленными оговорками.

Организация контроля

В мире существует большое количество систем по контролю. Основная форма, наиболее простая и наилучшим образом отвечающая задачам контроля и поныне,— это такая, когда контроль за аппаратом управления осуществляют обычные судебные инстанции. Эта форма преобладает, с одной стороны, в англосаксонских странах, а с другой—в социалистических странах, иными словами, в двух весьма обширных регионах.

Можно даже несколько дополнить эту форму, добавив внутри общих судов специальные отделения, специализи-

354

>>>355>>>

рующиеся на уровне низового звена судебной системы либо на уровне высших судебных органов. Так, в Верховном суде Швейцарии функционирует административная камера, которая занимается рассмотрением споров, связанных с деятельностью аппарата управления. Аналогичная форма распространена в большинстве франкоязычных стран Африки и в странах Магриба. Возможно, что она может быть воспринята когда-нибудь и в англосаксонских странах.

Третья форма отличается тем, что представляет собой единый юрисдикционный корпус, содержащий полный комплект иерархически построенных административных судебных инстанций. Это не только отделение по административным спорам в составе Верховного суда, это сквозная система административной юстиции, входящая, однако, органически в единую судебную систему, возглавляемую Верховным судом. Такая система сложилась в Федеративной Республике Германии.

И наконец, французская система, которую пытались воспринять за рубежом, характеризуется существованием самостоятельной ветви судебных учреждений административной юстиции, полностью отделенной от судов общей юрисдикции. По существу, концепция административной юстиции в ее французском варианте имеет двойное назначение: административные суды автономны не только в плане разрешения споров, вытекающих из юрисдикционно-го контроля за аппаратом управления, они выполняют в то же время и консультативные функции. Они выступают одновременно в роли советников и судей исполнительной власти, что может показаться на первый взгляд парадоксом и что является в конечном итоге залогом эффективности управленческой деятельности. Можно резюмировать характеристику этой концепции, имея в виду два ее аспекта: качество двух юрисдикции, судебной и контрольно-управленческой, а внутри них—сочетание двух функциональных характеристик: судебно-контрольных и консультативных.

Ш. ХАРАКТЕРИСТИКА

И ТЕНДЕНЦИИ ФРАНЦУЗСКОЙ

СИСТЕМЫ

Французская система обнаруживает две особенности: большое значение судебного контроля, осуществляемого от лица единого судебного механизма, и автономный статус судебных учреждений административной юстиции. В то же время продолжают развиваться и другие аспекты контрольно-юрисдикционной деятельности.

355

23*

>>>356>>>

А) Значение судебного контроля

В некоторых странах, прежде всего англосаксонских, решающее значение имеет предварительный контроль в форме консультаций и опросов, тогда как в других странах, таких, как Швеция и СССР, делается упор на роль внесудебных учреждений типа омбудсменов или прокуратуры. Во Франции развиты многие виды внутреннего, внешнего, политического, технического контроля, но во всем этом ансамбле важнейшим элементом остается судебный контроль. Легко соизмерить все значение этого как в количественном, так и качественном отношениях.

1) Значимость судебных учреждений административной юстиции в количественном аспекте можно подтвердить некоторыми статистическими данными. В настоящее время около 50 тысяч жалоб ежегодно направляются во все инстанции административной юстиции, в том числе 10 тысяч в Государственный совет и 40 тысяч в административные суды. Сюда же следует добавить несколько тысяч заявлений, подаваемых в различные специализированные судебные учреждения административной юстиции.

Эти цифры не имеют значения сами по себе, так как они зависят в значительной степени от правил процедуры и от общей организации деятельности системы. Так, например, если сослаться на одну из первых работ по административному праву, «Трактат д'Окока», появившийся в конце Второй империи, то можно констатировать, что в те времена насчитывалось около 400 тысяч обращений в судебные учреждения административной юстиции по первой инстанции, то есть в советы префектур, и около 6 тысяч—в Государственный совет. Но из этого не следует делать вывод, что административное разбирательство в те годы в десятки раз превышало по своей значимости то, что мы наблюдаем в наши дни. Ведь действительно, множество дел в настоящее время регулируется на уровне администрации с соблюдением специальных правил процедуры, в частности по вопросам налогообложения—то, что раньше рассматривалось в общих судах. Но приведенные цифры все же показывают, сколь обширны задачи административной юстиции в количественном плане.

Число дел по административным спорам в течение последних лет обнаруживает тенденцию к росту. За последние пятнадцать лет годовое количество жалоб увеличилось с 20 тысяч до 40 тысяч — в административные суды, и с 3 тысяч до 10 тысяч—в Государственный совет. Резерв нерассмотренных дел увеличился с 45 тысяч до 90 тысяч, что составляет примерно двухгодовую нагрузку для всей системы судов, так как увеличение

356

>>>357>>>

штатов и средств в судах отстает от возрастающего числа жалоб. В этом и состоит досадная медлительность в деятельности судебных органов административной юстиции. Возникает вопрос, в чем же причина такой «инфляции»: в лучшем знании своих прав управляемыми или в сбое в функционировании государственных служб? В непомерном вмешательстве центра или кризисе в управлении? Только тонкий и систематический анализ сложившейся ситуации позволил бы прояснить ситуацию и дать ответ на все вопросы. В любом случае сложившееся положение нетерпимо, поскольку в реализации функций правосудия существуют проволочки, а само оно малоэффективно как в плане оперативности, так и в плане достижения справедливости.

2) Что же касается качества судебного контроля в нашей стране, то он имеет большой резонанс для управления, что прослеживается в тройном аспекте.

а) Широта охвата контролем. Юрисдикционный контроль во Франции базируется на принципе поднадзорное™ действий аппарата управления. Этот общий и весьма важный принцип обставлен весьма незначительными исключениями. Безусловно, во Франции, как ни в одной другой стране мира, судебный контроль весьма распространен и охватывает обширную сферу: от простого муниципального решения вплоть до ордонансов президента Республики. Он охватывает, таким образом, все акты и пронизывает все эшелоны исполнительной власти.

б) Значение некоторых постановлений. Естественно, что судебные учреждения административной юстиции решают много второстепенных дел, которые можно было бы назвать стереотипными для спорящих сторон, но которые не находят какого-либо отклика вовне: они не представляют ничего значительного ни для переосмысления функций правосудия, ни для изменения его принципов. В это число входят: пенсионные дела, которые касаются предоставления пенсий по инвалидности жертвам войны или в связи с уходом в отставку; по возмещению ущерба в связи с производством общественных работ, в связи с несчастными случаями на дорогах, тротуарах и при сооружении промышленных объектов; по возмещению ущерба в связи с перепланировкой земельных участков в сельской местности, весьма распространившейся в последние тридцать лет во Франции, поскольку прошла широкая волна укрупнения сельских хозяйств. Сюда же относятся дела, ранее входившие в компетенцию мировых судей, важные для заинтересованных сторон, но относительно простые в плане принципиального разбирательства.

357

>>>358>>>

Помимо такого рода второстепенных дел, существуют более важные в национальном и даже международном масштабе дела, какой бы аспект ни затрагивался — политический, экономический, финансовый. Можно наблюдать случаи, когда административный суд, хотя он при этом не доходит до масштабов «правления судей», как это имеет место в США, во всяком случае, может вмешаться в самые крупные споры, решаемые на национальном уровне. Лучшим примером и доказательством этого может служить решение 1954 года по делу Бареля, без сомнения одно из самых принципиальных в практике административной юстиции. В этом деле Государственный совет определил свою позитивную позицию по отношению к допуску для участия в конкурсе в Национальную административную школу кандидатов от коммунистической партии. Как видим, предмет спора имел политический характер, который приобрел не только национальный, но и международный резонанс. «Холодная война» была в разгаре, настала эпоха отношений, которую в США назвали маккартизмом, или «охотой за ведьмами». Проблема состояла в том, чтобы выяснить, внедряется ли маккартизм во Франции, то есть существует ли отрицание фракционности общественного мнения по вопросам, связанным с деятельностью исполнительной власти. Правительство не захотело взять на себя определенную ответственность, парламент тем более, и в конце концов окончательное решение по этому вопросу выпало на долю Государственного совета.

По некоторым экономическим и финансовым делам объем исковых претензий может быть весьма внушительным. Так, в деле, касавшемся цен на муку в 1952 году, судебная ошибка в результате вмешательства Государственного совета обошлась правительству в несколько миллиардов старых франков.

Можно сказать без преувеличения: нет ни одного важного события или проблемы общественной жизни, которые так или иначе не стали бы предметом спора и разрешения в административных судах.

Так, например, события последней мировой войны во многих отношениях отразились в судебных постановлениях по спорам о взыскании причиненного войной ущерба, назначения пенсий или выплат возмещений жертвам войны. Именно Государственному совету пришлось вести дела по рассмотрению фактов сотрудничества с врагом и участия в движении Сопротивления. Он вынес несколько тысяч заключений по жалобам, заявленным либо лицами, пытавшимися оградить себя от наветов в пособничестве врагу, либо лицами, которые добивались назначения посо-

358

>>>359>>>

бий и выдачи удостоверений об участии в движении Сопротивления.

События, связанные с деколонизацией, также дали повод для рассмотрения многочисленных административных споров, в частности в связи с военными действиями в Индокитае и особенно в Алжире. Меры, предпринятые в свое время, такие, как полицейские акции, административное интернирование, подписка о невыезде, конфискация газет, послужили основанием для вынесения постановлений по большому числу жалоб. Многие из этих постанов-ленией имеют важное значение, как, например, об отсрочке от призыва в армию для учащихся и студентов. В свое время действительно было принято немало усилий, для того чтобы уменьшить число таких отсрочек, что и послужило в дальнейшем поводом для направления многих сотен жалоб в административные суды.

И наконец, учреждение специальных судов на заключительном этапе алжирских событий, равно как и меры по сокращению штатов в отношении значительного контингента военнослужащих и полицейского персонала, привело к возникновению новых конфликтных ситуаций весьма важного свойства.

Затем наступила очередь конфликтов о деколонизации. Сначала появились споры по репатриации, по выдаче пособий, выплачиваемых репатриируемым гражданам, владевшим частными предприятиями, по проблемам восстановления в правах или пенсионного обеспечения репатриируемых, занятых на службе в государственных учреждениях. В наши дни появились новые виды споров, вытекающих из отношений по техническому сотрудничеству. Начиная с того момента, как на смену колониализму пришли отношения сотрудничества, в ведение административной юстиции отошли конфликты, которые стали возникать между лицами, участвующими в таком сотрудничестве, и французской администрацией.

События внешнеполитического свойства также нашли отзвук в спорных делах, такие, например, как события на Мадагаскаре в 1947 году или политический кризис по вопросу о Суэце в 1956 году. Можно составить длинный перечень административных споров, основанием для возникновения которых послужили майско-июньские события 1968 года.

Если же обратиться не к экстремальным, а к обычным событиям в экономической, политической и общественной жизни, то и там можно отметить, что объем юрисдикцион-ного контроля над аппаратом управления весьма значителен.

В первую очередь в сфере управленческих проблем он

359

>>>360>>>

охватывает все, что относится к организации управления, к деятельности министерств, местных органов власти и к реализации функций государственных служб.

Экономические проблемы также составляют в административных спорах значительную часть, например все, что связано с вопросами военной экономики, хозяйственным руководством и планированием, строительством важнейших объектов государственного назначения.

Так же обстоит дело и в сфере социальных проблем, таких, как общественная безопасность, деятельность профессиональных корпораций, благоустройство городов, защита окружающей среды. Было бы весьма интересным вернуться к модному ныне понятию «окружающая среда» и изучить все составляющие этот комплекс компоненты. Это понятие в последние полтораста лет послужило основой для сотен, если не тысяч решений Государственного совета.

Источником возникновения спорных вопросов следует признать и проблемы культурной жизни, например в связи с реформой образования. Административная юстиция уже более ста лет играет важную роль в разрешении разногласий, характерных для взаимоотношений между государственной властью и частным сектором образования. В том, что касается государственного обучения, закон 1968 года об ориентации высшего образования также послужил основанием для вынесения нескольких важных постановлений.

Помимо образования, если его считать составной частью культурной жизни в самом широком понимании, Государственный совет и административные суды часто рассматривали проблемы, связанные с чисто моральными оценками с учетом значительной эволюции во взглядах на нравственность. В этом аспекте характерны проблемы цензуры прессы и кинематографа.

В области политических проблем административные споры часто затрагивают вопросы свободы выражения мнений служащими, как это было в решении по делу Бареля, или свободы собраний и объединений, что связано с оценкой правомерности действий административной полиции и тем вредом, который может проистекать от таких действий. Административная юстиция правомочна также осуществлять политический контроль за проведением выборов. Судебные учреждения административной юстиции по существу контролируют выборы в местные органы власти, которые в крупных городах имеют политическую окраску. Высшей судебной инстанцией по этим делам служит Государственный совет. При выборах в муниципалитеты, проводимых каждые шесть лет, в адми-

360

>>>361>>>

нистративные суды подаются без малого три тысячи исковых заявлений, и каждый раз итоги важных муниципальных выборов пересматривались.

Из этого не следует, однако, делать вывод, что вся история Франции преломляется в деятельности ее административной юстиции. И хотя судьи по административным делам не пишут историю Франции, но в широком аспекте в их деятельности находят отзвук важные проблемы политической и общественной жизни страны. Следовательно, существует постоянная диалектическая взаимосвязь между общественной жизнью и конфликтной сферой в области управления.

в) Третьим по важности элементом судебного контроля во французском варианте считается нормоустанови-тельное значение судебной практики. В доктринальном плане она не признается источником права, но на практике она остается очень важным инструментом для урегулирования конфликтов в области управления. Об этом следует напомнить, чтобы показать, какую роль играет деятельность судей в формировании французского административного права.

Б) Автономия административной юрисдикции

Значение судебного контроля связано с существованием автономной административной юрисдикции.