2) Фактические гарантии

Что касается продвижения по службе, то, согласно обычаю, повышение в чине проводится не по выбору, как то предусматривает нормативный акт, а в зависимости от стажа, или — как это называется более фамильярно — «по кругу», то есть каждый проходит ступень аудитора первого класса, докладчика, советника какими бы ни были его недостатки, какой бы ни была степень его способностей (если бы когда-либо можно было представить себе, чтобы член Государственного совета оказался неспособным) и какое бы усердие он ни проявлял на службе.

Это гарантия, которой весьма дорожат члены Государственного совета, так как она позволяет избегать всякого рода интриг среди персонала, который, как это уже подчеркивалось, очень близок к властям; это, несомненно, важная привилегия, дающая в конце концов больше реальных гарантий членам Государственного совета, чем судейским чинам. Действительно, профессиональные судьи имеют бесценное благо несменяемости, однако продвижение по службе для них связано с назначением по усмотрению вышестоящего органа, и поэтому благодаря случайному стечению обстоятельств их независимость может вдруг оказаться под вопросом.

Тем не менее определенные виды назначения производятся по усмотрению вышестоящего органа, в первую очередь на должности вице-председателя, председателей секций и генерального секретаря. Такого рода назначения проводит правительство, которое сохраняет за собой осуществление этих исключительных прав. Далее, назначение на должности председателя отчетно-исследовательской комиссии и ее основного докладчика, заместителей председателей судебно-юрисдикционной секции, председателей подсекций и правительственных комиссаров также производится сверху. Но здесь речь идет о внутриведомственных назначениях, даже если юридически некоторые из этих назначений оформляются декретами; декреты принимаются под председательством вице-председателя Государственного совета, а назначение на судебные должности производится председателем судебно-юрисдикционной секции после официальных консультаций со своими заместителями и председателями подсекций.

Что касается дисциплины, то существует очень простой обычай: к членам Государственного совета не приме -

412

>>>413>>>

няются санкции. Этот основанный на отрицании обычай может быть в любое время нарушен, что уже имело однажды место в 1960 году.

Действительно, за прошедшее столетие санкции к членам Государственного совета не применялись, за исключением двух периодов, связанных с проведением основательных чисток: в момент установления Третьей республики и в момент установления Четвертой республики. После освобождения страны в 1944—1945 годах Государственный совет был основательно обновлен, но такие меры затронули не только это учреждение.

В 1960 году один докладчик был смещен с должности из-за позиции, которую занял, работая генеральным секретарем в Алжире в тот момент, когда политика Франции в отношении Алжира изменилась. Он был лишен своей должности секретаря в Алжире, что можно признать нормальным, поскольку он не был согласен с политикой правительства. Он был смещен в то же время с должности докладчика в Государственном совете, что можно считать менее приемлемым и что имело особенно неприятное последствие, а именно нарушение обычая, согласно которому, за исключением чрезвычайных случаев, нельзя применять к членам Государственного совета, да еще в таком ранге, какие-либо санкции. Спустя несколько лет решение о смещении было отозвано, и сейчас уже трудно установить, было оно законным или нет. Заинтересованный действительно обратился с жалобой в Государственный совет, и тот имел возможность оценить, была ли законной принятая в отношении его санкция. Но так как отозвание решения о смещении имело обратную силу, а заинтересованный тут же сделал заявление о самоотводе, трудно установить, к какому заключению пришел бы по этому вопросу Государственный совет. Во всяком случае, следует признать, что независимость членов Государственного совета основана на обычае довольно непрочном, ненадежном, по сути дела обыкновении, которое не внесено в правила писаного права и потому с трудом усваивается несведущими лицами, изучающими акты, относящиеся к деятельности Государственного совета.

Б) Продвижение по иерархии должностей

Стало традицией, когда часть членов Государственного совета выполняет должностные функции в аппарате управления, что позволяет Государственному совету обеспечивать своим членам возможность усвоить опыт управленческой работы для возможного в будущем возвращения на работу в Государственный совет. В итоге создаются дополнительные возможности для продвижения по иерархической лестнице за пределами основного учреждения.

413

>>>414>>>

Такая сменяемость персонала в настоящее время закреплена в законе для всех бывших выпускников Национальной административной школы; в свою очередь государственные чиновники могут, как это оговорено в весьма сдержанной форме, «осуществить свой переход» в состав Государственного совета, хотя таких случаев можно насчитать в году не более десяти. Мобильность членов Государственного совета зависит значительно больше от сложившейся практики и обычаев, чем от требований закона. Их деятельность вне учреждения может проходить в двух формах.

Во-первых, временное откомандирование членов Государственного совета, при котором они продолжают выполнять свои основные обязанности в совете. Речь идет, например, о выполнении обязанностей председателя или докладчика по особым поручениям в постоянной или временной комиссиях по изучению проблем старости, плановых комиссиях или комиссиях по социальному страхованию и т. п.

Это может быть также подготовка докладов, участие в проведении обследований или выполнение временных поручений по вопросам технического сотрудничества с развивающимися странами. Сюда же относится выполнение функций юридических консультантов или прикомандирование к органам аппарата управления, к государственным предприятиям, равно как и занятие преподавательской деятельностью.

Такого рода деятельность в основном ведется в управленческих или правовых сферах; разнообразие ее таково, что она может коснуться столь курьезных вопросов, как налогообложение оперных театров.

Во-вторых, некоторым членам Государственного совета поручают выполнение постоянных функций вне учреждения, прерывая на время выполнение ими своих функций в Государственном совете.

В этом отношении в статусе предусмотрено три ситуации: делегирование, временное откомандирование и пребывание в запасе. Не вдаваясь в детали, следует помнить, что временное откомандирование составляет наиболее важную часть и что откомандирование можно проводить на высшие управленческие и даже на правительственные и парламентские должности. В 1983 году, согласно ежегоднику Государственного совета, насчитывалось шесть парламентариев и пятьдесят членов, делегированных, или откомандированных на управленческие должности, или определенных в резерв для выполнения частной деятельности. Это почти четверть общей численности, а если учесть и тех, кто официально числится в составе совета, а трудится в министерских кабинетах, то они составят

414

>>>415>>>

добрую треть персонала. Последних ни делегируют, ни откомандировывают, но они все свое время проводят в кабинетах министерств. Можно считать, таким образом, что постоянно одна треть членов Государственного совета откомандировывается на работу вне стен учреждения.

Внешние должности, кроме постов в рамках ближайшего окружения министров, составляют руководящие должности типа генеральных секретарей правительства, директоров государственных служб, председателей конкурсных комиссий, руководителей каких-либо функциональных служб и даже поверенных в делах. Сюда входят и должности на государственных предприятиях; так, в течение нескольких лет три больших транспортных предприятия возглавлялись членами Государственного совета: Национальное общество железных дорог, Автономное управление парижского транспорта и Объединение французских авиакомпаний. Члены Государственного совета могут работать на полном рабочем режиме за рубежом в области технического сотрудничества или в международных организациях, например в качестве генеральных адвокатов Суда Европейских Сообществ в Люксембурге.

Следует при этом помнить, что такая форма продвижения по службе распространяется далеко не на всех членов Государственного совета. В действительности можно выделить три способа должностного продвижения.

Было и сохраняется определенное число членов Государственного совета, которые проходят в нем всю свою карьеру. Если они и выполняют функции вне учреждения, то они никогда при этом не откомандировываются и не делегируются с особыми поручениями. Зачастую это те из членов совета, на которых возложены функции по руководству и которые выполняют ответственную работу по разрешению споров и конфликтов в рамках судебно-юрисдикционной секции.

Вторую разновидность карьеры можно квалифицировать как челночную; должностное лицо чередует свою деятельность, пребывая то в совете, то в командировке с периодическими повторениями откомандирования и возвращения к исполнению основных обязанностей по службе. Карьера их заканчивается в основном в совете; по крайней мере так практиковалось последние десять или пятнадцать лет.

Третья разновидность карьеры характеризуется отчислением из основного штата. Некоторые члены совета принимают решение окончательно войти в корпус префектов или предпринять политическую карьеру, как это сделал Леон Блюм или Мишель Дебре. Наконец, некоторые лица, которых не так уж много, покидают свой пост в

415

>>>416>>>

системе государственного управления, чтобы заняться частнопредпринимательской деятельностью.

В целом, по-видимому, общее число отчисленных со службы больше, чем когда-либо ранее, и число откомандированных в органы управления почти удвоилось за последние двадцать лет.

Это может вызвать затруднения. Главное — не следует допускать слишком значительного сращивания аппарата Государственного совета с активным аппаратом государственного управления, чтобы сохранить независимость судебно-юрисдикционной функции. Надо также, чтобы все полномочия Государственного совета реализовывались без помех. Если же все члены совета окажутся за его пределами, он не сможет дальше функционировать. Существует устойчивое соотношение между должностями в самом учреждении, позволяющее в оптимальной мере обеспечить основные виды его деятельности и работами вне учреждения, которые проводились традиционно, но не должны разрастаться до крайности.