Глава II

РАЗНООБРАЗИЕ ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ

И здесь нужно внести поправки в обыденные представления. Упоминая об общем статуте служащих, некоторые склонны считать, что все публичные агенты являются чиновниками и их деятельность регламентируется общим статутом. Мы увидим ниже, что дело обстоит совсем не так. Напротив, существует большое разнообразие право-

270

>>>271>>>

вых режимов при наличии основного разграничения между положением штатных служащих и внештатных, несмотря на то, что проводимые начиная с 1981 года реформы несколько снизили значение основного различия.

Секция I

Штатные служащие

Их статус характеризуется: постоянством должности, суть которого в том, что для того, чтобы быть штатным служащим, необходимо занимать должность, являющуюся для него постоянной, которая предусмотрена в бюджетных штатных расписаниях и существование которой не зависит от ежегодных переливов в бюджетных статьях, хотя в принципе сама должность может быть и упразднена, ибо постоянная не значит вечная; и постоянством самого служащего, которое является результатом его зачисления в корпус чиновников. При постоянной должности зачисление в штаты служит фактором стабильного положения служащего. Впоследствии его обязанности могут быть прекращены лишь в соответствии с определенным порядком и правилами, а не произвольно, как это нередко происходит с лицами, работающими по найму в частнопредпринимательском секторе.

Следовательно, основными элементами при определении положения штатного служащего являются постоянство должности, стабильность положения и гарантирован-ность от произвола администрации.

Однако штатные служащие независимо от их чинов и рангов подчинены режиму, установленному в законах и подзаконных актах, что означает, что у них нет благоприобретенных прав на сохранение своего независимого статуса, то есть этот статус может быть изменен в одностороннем порядке и в любое время органом, зачислившим их на службу. Они не находятся в договорных отношениях, подобно служащим частного сектора, на них не распространяется действие коллективных договоров и индивидуальных соглашений, они связаны своим статутом. Классическим примером проявления односторонне властных полномочий работодателя является установление предельного возраста для прохождения службы, что актуально и поныне.

Предельный возраст может быть в любое время снижен или увеличен для служащих, причем они не могут, по крайней мере юридически, жаловаться на то, что предельный возраст, устанавливаемый в тот момент, когда они уходят со службы, не был таковым в момент их

271

>>>272>>>

поступления на службу. Так, в 1975 году предельный возраст был снижен с 70 до 68 лет для отдельных категорий высших чиновников, а в 1984 году — снижен до 65 лет.

В массе штатных служащих, в отношении которых применяются общие нормы и основные принципы, необходимо дополнительно различать отдельные категории.

Подраздел I

ШТАТНЫЕ СЛУЖАЩИЕ ГОСУДАРСТВА

§ 1 Чиновники в собственном смысле слова

Из штатных служащих необходимо выделить категорию чиновников. В обычном словоупотреблении под чиновниками иногда подразумевают всю совокупность публичных служащих, поскольку так удобнее, но строго юридически такое определение будет неточным.

Чиновники в собственном смысле слова — это штатные служащие государства, которые не являются ни судейскими чиновниками, ни военнослужащими, ни служащими парламентских органов. Именно к чиновникам, и только к ним, применяется общий статут служащих. Рассмотрим теперь, кто правомочен устанавливать статут государственных чиновников и в какой мере этот статут действительно является общим, иначе говоря, какова область его применения.

В течение XIX и в первой половине XX века право определения юридического положения государственных служащих принадлежало, за некоторыми исключениями, исполнительной власти. Исключения состояли в том, что законодатель все же осуществлял вмешательство по отдельным вопросам, например по вопросу о пенсиях, а также в том, что судебная практика оставалась неподконтрольной исполнительной власти, а правовой же статус государственной службы в большой степени покоился в этот период на судебной практике.

После Освобождения открывается новый период, который совпадает с существованием Четвертой республики. В это время законодатель встал на путь разработки общего статута государственных служащих. Первый подробный общий статут был введен в действие законом от 19 октября 1946 года. Его разработка осуществлялась под руководством Мориса Тореза, тогдашнего вице-председателя Совета министров, ответственного за деятельность государственной службы.

Этот весьма объемный статут (145 статей) вызвал кодификационную обработку почти всей предшествующей

272

>>>273>>>

судебной практики, включая и судебную практику по вопросам доступа к государственной службе, права на защиту или равенства полов. Но с другой стороны, в статуте содержались и новеллы, отвергавшие устаревшие положения из судебной практики.

Его новизна состояла в том, что создавались представительные учреждения государственной службы, в частности паритетные административные комиссии, паритетные технические комитеты и Высший совет по вопросам государственной службы. Новый статут порывал с предшествующей судебной практикой по вопросу о праве на создание профсоюзов. Действительно, Государственный совет придерживался мнения, что государственные служащие не имеют права на создание профсоюзов, тогда как статут 1946 года специально признал за ними право на образование своего профсоюза.

Однако в статуте не была урегулирована проблема пенсионного обеспечения. Оно было урегулировано законом 1948 года, инкорпорировавшим предшествующее законодательство.

Закон 1946 года не решил все вопросы; даже в 145 статьях не удалось урегулировать все, что относится к государственной службе; закон был дополнен комплексом подзаконных актов, среди которых можно выделить декреты о применении закона, например о паритетных комиссиях или об отпусках по болезни, действовавшие в отношении всех государственных служащих, и декреты, содержащие особые статуты для каждой из категорий государственных служащих, например для членов Государственного совета или некоторых агентов почтовой службы и т. д.

Период Пятой республики ознаменовался разработкой принципиальных правил о распределении нормотворческих полномочий, вследствие чего статуты были пересмотрены.

Действительно, согласно ст. 34 Конституции 1958 года, к законодательной регламентации относилось все, что связано с основными гарантиями, предоставляемыми и гражданским и военным служащим государства.

В эту категорию вошли не только гражданские служащие, но и военнослужащие, за исключением внештатных служащих, а также служащих местных органов власти и публичных учреждений на местах, поскольку их персонал не числится в штатах государственных служб.

Вследствие такой конституционной новеллы, ограничивающей область применения закона, общий статут был изменен ордонансом от 4 февраля 1959 года, который действует и поныне.

По сравнению со статутом 1946 года статут 1959 года

273 18-698

>>>274>>>

содержит довольно мало новшеств, если не считать существенных ограничений области применения закона по сравнению с регламентарной сферой. Кроме того, было ограничено значение представительных органов государственной службы, которое было восстановлено семнадцать лет спустя, в 1976 году.

Ордонанс дополнялся серией декретов. Во-первых, семью декретами от 14 февраля 1959 года о его применении, содержащими значительную часть прежних законоположений. Во-вторых, было издано несколько особых статутов.

Эти статуты в свою очередь были заменены новым общим статутом государственных служащих. Таковы закон от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях государственных служащих, который применяется ко всем публичным агентам, и закон от 11 января 1984 года о специфических категориях служащих. Права служащих были расширены, а роль представительных органов восстановлена.

Общий статут не применяется в отношении военнослужащих, судейских чиновников, агентов публичных служб промышленного и торгового характера. В отношении них действуют особые и специальные статуты.

Для каждой категории государственных служащих существует особый статут, которым регулируются вопросы найма на службу, продвижения по службе, оплаты труда и т. д. В настоящее время их число составляет около тысячи, то есть столько же, сколько насчитывается категорий государственных служащих.

По некоторым из них установлены изъятия из действия общего статута. Речь идет о служащих, являющихся выпускниками Национальной административной школы, о технических категориях служащих, о преподавателях, составляющих примерно половину численности всех государственных агентов. Однако довольно сложная судебная практика Государственного совета свидетельствует, что общий статут распространяется на указанные категории служащих с известными оговорками, поскольку первоочередное значение имеет особый статут, исключая все, что относится к действию основных принципов, которые не подпадают под исключения.

Действие специальных статутов распространяется на особую категорию государственных служащих, которая частью выведена из-под действия общего статута, в силу выполняемых ею функций по обеспечению безопасности. В частности, специальные статуты недвусмысленно отказывают этой категории служащих в праве на забастовку, предоставляя им взамен ряд материальных преимуществ.

274

>>>275>>>

Основной категорией, на которую распространено действие специальных статутов, является полиция, которая была выведена из-под действия общего статута еще в 1948 году. В последнее время к этой категории добавился персонал пенитенциарных служб (согласно ордонансу 1958 года), диспетчерская служба воздушного сообщения (по закону 1964 года), часть персонала гражданской авиации (по закону 1971 года).

Специальный статут действует в отношении работников связи министерства внутренних дел.