§ 2. Содержание решений

Администрация в принципе может принимать только решения, разрешенные законом, и в то же время это ее обязанность. Область таких решений весьма обширна, так как администрация вправе принимать множество решений, запрещенных для частных лиц.

1) Право издания подзаконных актов, которым пользуется администрация,— одна из характерных особенностей реализации ее права на решения. Действительно, она имеет возможность принимать меры, которые могут связывать отдельные категории граждан, и даже решения, обязательные для всех. Так, правила дорожного движения состоят в основном из подзаконных норм, разработанных правительством или администрацией. Подобно этому установление цен является регламентарным актом, обязательным для всех покупателей и для всех продавцов определенного вида изделий.

2) Администрация наделена также правами принятия индвидуальных актов административного и финансового характера.

А. Права административного характера

Чтобы показать значение этих прав, достаточно привести несколько характерных примеров.

Принудительные услуги. Речь идет о мерах, с помощью которых администрация может принудить частное лицо к предоставлению имущества, услуг или работы в одностороннем порядке, не будучи обязанной договариваться с этим частным лицом на основе обоюдного согласия.

Предоставление услуг может носить безвозмедный характер, и тогда это будет принудительная уступка. Таково

147 10*

>>>148>>>

положение с экспроприацией, с помощью которой администрация может принудить частное лицо уступить ей недвижимое имущество.

Меры по выравниванию дорожного полотна дают возможность администрации устанавливать границы общественных дорог и, следовательно, принуждать частных лиц вести строительство на некотором расстоянии от этих границ, даже если за ними ранее признавалось право собственности на земельные участки, находившиеся в местах расположения дорог общего пользования.

Реквизиция собственности также носит безвоздмез-дный характер, когда ее объектом являются продовольственные товары, предназначенные к потреблению.

Принудительное предоставление услуг может носить временный характер; это происходит в случае временного использования, когда администрация для выполнения работ на определенный срок занимает частную территорию даже без согласия на то ее владельца.

Реквизиция на предмет пользования состоит в изъятии имущества из частного владения на необходимый период времени. В военное время, например, армия может реквизировать автомобиль и сохранять его у себя в пользовании до тех пор, пока он перестанет быть ей необходимым, и лишь тогда вернуть его владельцу. Вместе с тем для занятия жилища применяется нечто вроде принудительной аренды по сравнению с принудительной продажей, которая является разновидностью экспроприации.

Наконец, можно реквизировать предприятие или его штатный персонал. Здесь можно было бы говорить о принудительных работах, если бы это выражение не носило негативного оттенка: когда правительство обязывает бастующих служащих работать, принудительно привлекая их к исполнению этой обязанности, оно предпринимает меру, которую ни один частный предприниматель не вправе применить в отношении наемного персонала.

Право применения санкций. В обычных условиях санкции традиционно применяются судьей по уголовным делам. Но в последнее время, и не только во Франции, наблюдается расширение практики применения административных санкций. Так, экономические санкции могут применяться в отношении торговца, не соблюдающего твердых цен и занимавшегося во время войны операциями на «черном рынке». Такие санкции могут завершиться закрытием его торговой точки. Они довольно широко распространены в экономической и социальной областях.

Режим государственной службы. Вся карьера государственного служащего характеризуется односторонне властными решениями, принимаемыми по отношению к нему

148

>>>149>>>

со стороны администрации с момента его назначения на должность и до увольнения со службы.

Можно привести разительный, хотя и редкий, пример: государственный служащий может изъявить желание уйти в отставку, потому, что хочет перейти на работу в частный сектор. Он может предложить свою отставку, подать в отставку, но его отставка будет действительной лишь в том случае, если она будет принята администрацией. Он не может покинуть работу без согласия администрации. Такое согласие, как правило, предоставляется, но юридически, а иногда и практически администрация может отказать в таком согласии.

Даже в договорных отношениях, когда определены рамки для поддержания равноправных отношений между администрацией и частным лицом, за администрацией сохраняются полномочия на осуществление односторонних действий.

Администрация иногда может применять санкции к контрагенту по договору, в частности если он допустил просрочку в сроках поставки или выполнения работ. Она может навязывать ему в одностороннем порядке изменения в договоре, такие, как уменьшение или увеличение объема работ. Наконец, она может расторгнуть договор, даже если контрагент не допустил никакой вины, но при этом она обязана выплатить компенсацию за негативные финансовые последствия этих мер.

Б. Полномочия финансового характера

Можно привести три примера привилегированного положения администрации в принятии решений по вопросам финансового характера.

Администрация может взимать налоги, если это разрешено законом, и устанавливать размер налога, который обязан уплачивать каждый человек, в то время как частное лицо не вправе взимать налоги с других частных лиц. Поразительно, что судебная практика часто рассматривала право взимания налогов как специфический критерий административного права, то есть как один из способов распознания того, имеет ли какой-либо орган административный или иной характер.

Однако во многих случаях администрация может иметь долговые требования к частным лицам и помимо налоговых взаимоотношений.

Это происходит в том случае, когда государственный служащий получает слишком большое вознаграждение в дополнение к основному окладу; можно обязать его вернуть полученный им излишек денег или же, если лицо причинило ущерб администрации, она может обязать его возместить сумму убытков. Администрация в этом отно-

149

>>>150>>>

шении располагает рядом средств, эффективность которых возрастает.

Во-первых, решение о выплате или возврате суммы оформляется как простое предложение возместить сумму, несмотря на то, что оно имеет характер требования. Да и вообще, когда администрация призывает уплатить определенную сумму, рекомендация производит весьма неблагоприятное впечатление на гражданина.

Если частное лицо не выполняет требования, администрация располагает другим, более эффективным средством—решением об исполнении, которое, как об этом свидетельствует его название, является финансовым решением, подлежащим исполнению в юридическом и материальном смысле. В этом случае частное лицо вынуждено исполнить требование, если при этом его не обжалует. В случае подачи жалобы решение приобретает отлагательный характер, то есть, пока по жалобе не вынесено решения, частное лицо может воздерживаться от уплаты денег.

Наконец, в отношении некоторых категорий кредитования существует еще более эффективная мера— постановление о выплате денежного долга, которое может быть применено, в частности, по отношению к государственным бухгалтерам и предпринимателям.

Последняя прерогатива по финансовым вопросам относится к области долговых обязательств. Административные органы могут иметь долги, если они, например, причинили ущерб или выплатили чиновнику вознаграждение в недостаточном размере. Кроме того, за администрацией сохраняется право отказываться от удовлетворения исковых требований чиновника по истечении четырехгодичного срока давности.

В частном праве существует система различных сроков для подачи исковых требований — годичная, десятилетняя, тридцатилетняя. В области административного права взимание долгов с администрации производится раз в четыре года, то есть, если требование о возврате суммы кредита предъявляется более чем через четыре года, администрация может заявить, что пропущены сроки и она свободна от долгов. Эта система была введена законом 1831 года, который был принят после Революции и Империи, с тем чтобы ликвидировать огромную задолженность, которую государство унаследовало от этих периодов.

Это предписание о сроке давности сохраняется и поныне; оно было изменено законом от 31 декабря 1968 года. Примечательно не только то, что оно существует и устанавливает столь короткий срок для обращения с иском, но и то, что администрация сама может заявить о

150

>>>151>>>

пропуске срока, не обращаясь к суду. И только после такого заявления истец, то есть частное лицо, потребовавшее выплаты задолженности, приобретает право обжаловать это решение в суде и доказывать, что оно необоснованно.

Секция II

Реализация права на исполнение решений

Властные правоотношения по поводу исполнения решений появляются в конфликтных ситуациях, когда возникает необходимость в применении мер принуждения. Действительно, все административные решения подлежат неукоснительному исполнению. Если частное лицо, в отношении которого оно принято, согласно выполнить его условия или подчиниться ему, то никаких трудностей или проблем не возникает. Но в случае противодействия исполнению возможен конфликт, вследствие чего возникает вопрос о том, как выполнить решение с материальной точки зрения.

Такая же проблема может возникнуть и в отношениях между гражданами. Домовладелец может изъявить желание о выселении своего квартиросъемщика, и в этом случае он должен, как правило, обратиться в суд, который выдаст ему, при наличии к тому оснований, документ об исполнении решения. Получив документ об исполнении решения, частное лицо должно обратиться в полицию и попросить содействия публичной власти. Впрочем, в этом случае нельзя быть уверенным в том, что ему будет оказана помощь государства. Например, полиция может прийти к выводу, что в случае выполнения ею судебного решения, вынесенного в пользу частного лица, существует опасность для общественного порядка.

Первой серьезной реакцией на такого рода ситуации со стороны судебной практики было постановление Государственного совета от 30 ноября 1923 года по делу Куитеа. Дело происходило в Тунисе. Один из собственников, владевший огромными земельными угодьями и целыми деревнями, в которых проживало много людей, захотел добиться их выселения. Правительство посчитало, что это выселение рискует нарушить общественный порядок и даже вызвать гражданскую междоусобицу, поэтому оно отказало в предоставлении содействия публичной власти. Такое положение довольно часто повторялось и в случаях, когда выселение квартиросъемщика могло бы вызвать демонстрации протеста местного характера.

Но это исключительные случаи. Для частных лиц

151

>>>152>>>

существует следующее правило: гражданин обращается в суд, суд выдает ему документ, дающий возможность в случае необходимости получить содействие публичной власти.

И с этой точки зрения администрация находится в привилегированном положении по сравнению с частными лицами. Она располагает двумя возможностями для материального воплощения своих решений—способом, который можно назвать обычным и которым могут воспользоваться и граждане, обратиться с иском в суд и другим способом, когда исключается судебный порядок, состоящий в принудительном исполнении по долгу службы. В этом состоит подлинное своеобразие административного права: не обращаясь в суд, администрация сама может обеспечить материальное воплощение своих решений, поскольку она располагает для этого публичной властью.