2) Условия возникновения ответственности

Основным условием является намерение законодателя, которым обычно прикрывается суд с целью обоснования своих решений. Необходимо, чтобы законодатель не намеревался исключить всякое возмещение; если он примет закон, который нарушает частные интересы и делает это преднамеренно, решив, что не будет выплачиваться возмещение, или если он сам установит условия для такой выплаты, не может быть и основания для судебной практики в части ответственности при отсутствии вины.

Подобное намерение законодателя может быть выражено в явной форме, но может и подразумеваться, тогда оно устанавливается судом. Суд допускает, в частности, две возможности, при которых презюмируется, что законодатель не пожелал того, чтобы за последствия его действий выплачивалось возмещение.

Первая группа ситуаций касается опасной или аморальной частной деятельности. Так, во время войны 1914 года закон запретил изготовление и торговлю абсентом, который являлся особенно опасным спиртным напитком; изготовители абсента не смогли добиться выплаты возмеще-

¹ Постановление Государственного совета от 15 февраля 1961 года по делу Веркэна.

² Постановление Государственного совета от 20 марта 1974 года по делу Наварра.

249

>>>250>>>

ния за ущерб, причиненный им этим законом. Вряд ли вызовет удивление тот факт, что аналогичное решение было применено после второй мировой войны в отношении отказа в компенсации за ущерб, причиненный некоторым лицам принятием закона 1946 года о закрытии домов терпимости.

Другой, практически более важной группой ситуаций, при которых презюмируется, что законодатель не пожелал предоставить возмещение или разрешить судье предоставить его, является возможность экономического вмешательства, которое охватывает, в частности, все меры по регламентации цен, заработной платы или кредита. Совершенно очевидно, что подобные меры, по существу, посягают (и иногда в этом заключается их цель) на частные интересы. Замораживание цен может причинить огромный ущерб некоторым промышленникам или торговцам. Если бы считалось, что такие решения или такие законы создают право на возмещение, ежегодно приходилось бы выплачивать миллиарды франков. Под угрозу была бы поставлена вся система управляемой экономики. Именно по этим причинам суды не предоставляют в этом случае возмещения лицам, пострадавшим от подобных мер.

Характер ущерба. В принципе любой ущерб порождает право на возмещение, как только возникает ответственность. Но в случае возникновения ответственности на законных основаниях ущерб должен характеризоваться с двух сторон: он должен быть необычным по своим размерам и причинять специфические последствия для потерпевших.

Необычность ущерба состоит в том, что он должен быть особенно серьезным, и только в этом случае будет признаваться право требовать выплаты возмещения. Только потому, что торговец почтовыми открытками в Гаварни был основательно разорен принятой мерой, он смог претендовать на получение возмещения; если бы он просто констатировал незначительное сокращение своего товарооборота, он бы не получил никакого возмещения.

Специфика ущерба состоит в том, что он должен затрагивать только отдельного гражданина или небольшую группу граждан, а не касаться широких слоев населения или даже всей нации. В деле Генеральной компании радиоэлектрической энергии была закреплена эта идея: для отклонения требования о возмещении убытков Государственный совет определил, что ограничение прав на возмещение для крупных категорий французских граждан вытекало из соглашений о репарациях, поскольку эти категории полностью состоят из лиц, пострадавших от германских реквизиций, и, следовательно, ущерб, на который ссылались владельцы парижской

250

>>>251>>>

радиостанции, не был в достаточной степени специфичным, для того чтобы выделить именно радиостанцию, предоставив ей право на возмещение. Это нарушило бы равенство всех граждан перед лицом общих обязанностей. Таков в принципе механизм использования ответственности публичной власти. Здесь можно сделать еще два замечания. Во-первых, этот механизм сложился как продукт судебной практики, в частности в том, что касается ответственности без вины. Разрабатывая этот механизм, суды стремились обеспечить равновесие между противоречивыми требованиями: с одной стороны, требованиями экономии в расходовании государственных средств (в конечном счете руководствуясь защитой интересов налогоплательщиков, потому что возмещения всегда должны как-то покрываться и когда взыскание налагается на публичный коллектив, то через него осуждению подвергаются налогоплательщики), а с другой—суды руководствовались соображениями о справедливости, стремясь в максимальной степени обеспечить возмещение ущерба, причиненного потерпевшим. Результатом этого явились весьма компромиссные решения, и сложилось неустойчивое равновесие, которое подвержено процессу постоянной эволюции.

Секция II

Порядок возмещения ущерба

Это более техническая и менее самобытная для административного права область по сравнению с частным правом. Поэтому она не заслуживает глубокого анализа. Вполне достаточно высказать замечания по трем вопросам: о коллективах, на которые возлагается ответственность; о понятии ущерба; о судебных исках с требованием выплаты возмещения.

Подраздел I

КОЛЛЕКТИВЫ, НА КОТОРЫЕ МОЖЕТ ВОЗЛАГАТЬСЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Необходимо каждый раз устанавливать, кто является должником, обязанным уплачивать возмещение потерпевшему. Здесь вновь возникает исходное понятие юридического лица. На обычном языке употребляется выражение «ответственность администрации» или «ответственность публичной власти». Это выражения, которые с точки зрения правовой техники не имеют никакого смысла.

251

>>>252>>>

Возникает именно ответственность определенного юридического лица—государства или территориального коллектива, коммуны или департамента, государственного учреждения или частного органа,— осуществляющего функции публичной службы.

Это практически очень важно, поскольку если потерпевший ошибочно предъявит иск к коллективу, который не допускал вины, то исковое требование считается направленным не по адресу в соответствии с формулой, применяемой в исковом производстве, и такое требование будет судом отклонено, даже если по существу требование потерпевшего является вполне обоснованным.

Тем не менее определить, какой из управленческих органов является действительно виновным, по ряду причин довольно затруднительно.

Так, один и тот же служащий может выступать от имени нескольких коллективов; это то, что называется функциональным раздвоением; так, мэр действует то от имени коммуны, то от имени государства.

Бывает и так, что несколько коллективов сотрудничают в выполнении одной и той же функции; так, содержание дорог коммуны осуществляется дорожной службой, которая имеет государственно-правовой статус; вместе с тем тушение пожаров, что находится в ведении муниципальной полиции, в серьезных случаях поручается службам, организованным на уровне департамента, и производится специальным публичным учреждением. И наконец, есть и еще один источник затруднений: отсутствие контроля, надзора. Когда под контролем принимается незаконное решение, иногда по требованию вышестоящего управленческого органа, то кто несет за это ответственность? Коллектив, должностное лицо которое вынесло решение, или же вышестоящий коллектив?

Для решения этих вопросов судебная практика выработала два критерия: основной критерий, касающийся характера службы, и вспомогательный критерий (в отношении ущерба, причиненного недвижимому имуществу) — критерий хозяина сооружения.