§ 2 Исполнение судебных решений

В этой части Государственный совет проявляет большую строгость. Судьи всегда очень ревностно относятся к вопросу об исполнении своих собственных решений. В судебной практике, в частности, уточнены меры, которые обязана принимать администрация в результате отмены решения ввиду превышения власти. В деле Верон-Ревиля отзыв судейского чиновника был аннулирован. Государственный совет (27 марта 1949 года) определил, что администрация в таком случае должна была проявить инициативу в восстановлении судьи в должности, от которой он был незаконно отстранен. Как и в деле вдовы Ренар, Государственный совет решил, что у администрации всегда имеется разумный срок для принятия этой меры к исполнению и что, если она не обеспечивает исполнения решения по долгу службы, она несет за это ответственность.

174

>>>175>>>

Подглава II

ИСТОЧНИКИ ЗАКОННОСТИ

Законность — понятие более емкое по значимости и более широкое, чем закон в техническом смысле слова, принимаемый парламентом в соответствии со ст. 34 Конституции. Принцип, по которому «никто не вправе отговариваться незнанием закона», относится не только к парламентскому законодательству, но и ко всем источникам законности. Теория источников законности особенно глубоко разработана судебной практикой административной юстиции.

Законность определяется как совокупность правовых норм и правовых актов, подлежащих исполнению администрацией. Эта совокупность имеет свою иерархию — подзаконные нормы должны подчиняться закону. Массив правовых источников состоит из двух крупных категорий— нормативных, к которым обращаются прежде всего и которые являются наиболее важными, а также индивидуальных источников.

Секция I

Нормативные источники и общие принципы права

Это источники, содержащие правовые нормы общего характера, обязательные для исполнения всеми категориями органов исполнительно-распорядительной власти и гражданами. Они подразделяются на две группы: писаное право и общие принципы права.

§ 1 Писаное право

Это наиболее важный, наиболее классический и наименее спорный элемент, реальную наличность которого никто не оспаривает. Оно состоит из Конституции, международных договоров, законов и подзаконных административных актов.

А. Конституция находится на вершине иерархии писаного права и имеет обязательное значение для всех остальных нормативных актов.

Текст Конституции в первую очередь относится к конституционному праву; однако целый ряд статей обычно находит применение в административном праве, являясь составной частью источников административной законности.

Так, Государственный совет — конституционный орган,

175

>>>176>>>

применяющий и, следовательно, толкующий Конституцию в целом ряде областей.

Наиболее часто в современной конституционной практике цитируют ст. 34 и 37 Конституции, которые разграничивают соответствующие области действия законов и подзаконных актов. Всякий раз, когда Государственный совет определяет (а это происходит довольно часто), входит ли тот или иной вопрос в компетенцию исполнительного органа, он должен толковать ст. 34, в которой очерчивается область действия закона, и методом исключения—область действия подзаконных актов.

Государственному совету также приходилось толковать ст. 16, Конституции, касающуюся полномочий президента Республики в кризисной ситуации, а также ст. 19 и 22, касающиеся скрепления подписями декретов президентом Республики и премьер-министром, ст. 38 об ордонансах— актах, принимаемых в законодательной области правительством, и, наконец, ст. 72 о местных управленческих подразделениях.

Этот перечень не является окончательным, но в данном случае речь идет о статьях, которые Государственному совету приходилось применять чаще всего.

Если сам текст Конституции не создает больших проблем, кроме проблемы толкования, то по ее преамбуле возникают затруднения. Конституция 1958 года имеет очень короткую преамбулу, отсылающую в основном к преамбуле Конституции 1946 года, которая таким образом инкорпорирована путем отсылки в текст нынешней Конституции. Эта преамбула включает три элемента— перечень приципов, которые рассматриваются как «особо необходимые в наше время», ссылку на Декларацию прав человека и гражданина 1789 года, ссылку на «основные принципы, признанные законами Республики».

Имеют ли юридическую силу эти принципы в том виде, в каком они либо перечислены, либо указаны путем отсылки в преамбуле Конституции?

Ответ на этот вопрос довольно многозначен. В отношении ряда положений считается, что они имеют не юридическую силу, а только политическое значение, что это заявления о намерениях, которые непосредственно сами не создают ни прав, ни обязанностей.

Например, принцип «каждый имеет право на получение работы» направлен на борьбу с безработицей. Но ни один из безработных не мог бы обратиться к управленческому органу или предпринимателю, ссылаясь на это положение преамбулы Конституции, чтобы потребовать предоставления работы.

Вместе с тем последнее положение преамбулы Консти-

176

>>>177>>>

туции 1946 года, гласящее, что «Франция намерена привести народы, руководство которыми она взяла на себя, к свободному самоуправлению», являлось утверждением принципа самоопределения, однако для полного его осуществления понадобились две войны.

Зато целый ряд других положений преамбулы — ввиду того, что они являются более точными и подлежат немедленному выполнению,— считаются имеющими юридическую силу и органически входят в состав позитивного права, на них могут непосредственно ссылаться граждане.

Так обстоит дело с правом служащих на забастовку. До 1946 года Государственный совет считал, что чиновники не имеют права на объявление забастовки. В 1946 году преамбула Конституции гласила, что «право стачек осуществляется в рамках законов, которые его регламентируют». Это означало его общее признание, и Государственный совет основывал на этом положении идею о том, что теперь чиновники должны пользоваться этим правом, хотя и в определенных границах и с определенными оговорками¹.

При отмене мер, с помощью которых правительство запретило кандидатам-коммунистам поступать на учебу в Национальную административную школу, Государственный совет также ссылался на преамбулу Конституции, которая сама отсылает к Декларации прав человека 1789 года, согласно которой все граждане имеют равный доступ ко всем государственным должностям².

Что касается «основных принципов, признанных законами Республики», то в качестве таковой Государственным советом была признана свобода ассоциации³. Такая судебная практика приобрела еще большую актуальность с принятием 16 июля 1971 года очень важного решения Конституционного совета по поводу закона, ставившего под сомнение принцип свободы ассоциации. Этот акт был объявлен противоречащим Конституции, а точнее, ее преамбуле, которая с помощью системы отсылок придает свободе ассоциации значение принципа административного права.

Б. Международные договоры являются частью внутреннего права и, следовательно, источниками законности в той мере, в какой они были в законном порядке ратифицированы и опубликованы и в какой они применяются

¹ Постановление Государственного совета от 7 июля 1950 года по делу Деаэн.

² Постановление Государственного совета от 28 мая 1954 года по делу Бареля.

³ Постановление Государственного совета от 11 июля 1956 года по делу землячества аннамитов в Париже.

177 12-698

>>>178>>>

другими государствами, подписавшими их. Таким образом, приходится наблюдать весьма интересную эволюцию, которая отражает все большее проникновение международных актов во внутреннее право.

До войны Государственный совет не считал международные договоры источником законности, обязательной для администрации¹. Поэтому существовала непреодолимая преграда между международными актами, составлявшими нечто вроде международной законности, и самой внутренней законностью. Но Конституция 1946 года обязала Государственный совет изменить свою практику. Действительно, в ст. 26 и 28 Конституции установлено, что договоры имеют силу закона и даже силу, превышающую силу внутренних законов. На основании этих положений Государственный совет инкорпорировал международные договоры в источники законности². Эта судебная практика была подтверждена Конституцией 1958 года, которая в ст. 55 предусматривает, что договоры или соглашения, должным образом ратифицированные или одобренные, с момента их опубликования обладают силой, превышающей силу внутренних законов, при условии выполнения каждого соглашения или договора другой стороной.

Эти положения применялись, в частности, в двух областях: в области международных договоров, юридически закрепивших итоги деколонизации, то есть договоров, заключенных по вопросу о независимости Вьетнама, стран Черной Африки или стран Северной Африки, и в части договоров Европейского экономического сообщества, «Общего рынка», Европейского объединения угля и стали, включая и сферу правоприменяющих актов в форме общеевропейских регламентов.

В отношении этой категории международных договоров следует отметить особенность, касающуюся их толкования. Суду подсудны вопросы толкования всех источников законности, кроме этой категории. Если возникает затруднение, касающееся смысла и сферы действия международного договора, Государственный совет, судья по административным делам должны передать этот вопрос двум видам органов в зависимости от обстоятельств. Обычно только одному министру иностранных дел дано правомочие толкования в зависимости от того, как это положение толкуется другой стороной, то есть иностранным правительством, заключившим договор с Францией.

¹ Постановление Государственного совета от 28 мая 1937 года по делу Десера.

² Постановление Государственного совета от 30 мая 1952 года по делу Кирквуда.

178

>>>179>>>

Но и в этих исключительных случаях, встречающихся ныне все чаще, компетентным органом стал Суд Европейских сообществ, заседающий в Люксембурге, в части, касающейся договоров «Общего рынка» и актов об их применении. Это уже породило довольно значительную судебную практику. Действительно, толкование необходимо лишь при наличии в тексте неясности. Если акт не содержит двусмысленностей, в толковании нет надобности. Часто возникает вопрос, является ли акт достаточно понятным и ясным; иногда этот вопрос долго дебатируется, прежде чем приходят к окончательному решению. Так, по поводу импорта нефти во Францию Государственный совет счел ясным соответствующее положение Римского договора и, следовательно, не обратился за толкованием в Суд в Люксембурге¹. Такое решение вызвало ряд письменных запросов в Европейском парламенте со стороны депутатов, усмотревших в этом проявление юридического национализма.

С тех пор Государственный совет неоднократно поддерживал данную линию в судебной практике, хотя и передавал толкование некоторых постановлений Европейского экономического сообщества ввиду их неясности Суду в Люксембурге². Но в отличие от этой судебной инстанции он определил, что из Римского договора ясно вытекает, что директивы Европейского экономического сообщества не могут быть источником права, непосредственно применимым во внутреннем праве³.

В. Законы в собственном смысле слова образуют старейшую и наиболее многочисленную категорию основной совокупности актов. Они существовали еще до того, как появились конституции, и задолго до того, как международные договоры стали инкорпорироваться во внутригосударственное законодательство.

Некоторые из ныне применяемых законов восходят к очень давним временам; следовательно, совокупность актов, называемых «законами», включает определенное число актов, имеющих различные наименования и принятых в различные эпохи. (Государственному совету пришлось сравнительно недавно применить по поводу судьбы одного из государственных достояний Муленский эдикт 1566 года.)

¹ Постановление Государственного совета от 19 июня 1964 года по делу нефтяной компании «Шелл-Берр».

² Постановление Государственного совета от 10 июля 1970 года по делу Национального профсоюза внешней торговли зерном.

³ Постановление Государственного совета от 22 декабря 1978 года по иску министра внутренних дел против Кон-Бендита.

179 12*

>>>180>>>

Какова же иерархия этих актов — Конституции, договоров и законов? По этому вопросу теория и практика расходятся.

Теоретически иерархия существует: Конституция имеет силу, превышающую силу всех остальных актов, а международные договоры, согласно ст. 55 Конституции, имеют силу, превышающую силу законов.

Однако на практике эти приоритеты отнюдь не всегда закрепляются. Действительно, во Франции как обычный, так и административный суд не признает за собой права контроля конституционности законов. Даже если он придет к выводу, что закон противоречит Конституции, он вынужден применять его. Тем самым он занимает позицию, в корне отличную от позиции американских судов, в частности Верховного суда США.

Этот принцип был выдвинут Государственным советом 6 ноября 1936 года в постановлении по делу Арриги, а затем много раз подтверждался. Он вызвал в стране и за границей недоумение относительно эффективности международных договоров, потому что в результате занятой судьями позиции ст. 55 Конституции рискует остаться мертвой буквой. 21 марта 1968 года по делу Всеобщего профсоюза изготовителей манной крупы Государственный совет определил, что внутренний закон, принятый позже европейских регламентов, должен применяться, даже если он им противоречит. Подобная судебная практика вызывает нарекания, поскольку она не идет в общем русле прогресса международного права и стремления к соблюдению Францией своих международных обязательств. Но такая позиция оправдана внутриполитическими соображениями и нежеланием судей вступать в конфликт с лицами, избранными всеобщим голосованием, то есть с теми, кого считают выразителями национального суверенитета. Парламент, избранный всеобщим голосованием и выступающий в роли носителя национального суверенитета, является единственным законодателем. Если он умышленно или неумышленно примет акт, противоречащий международному договору или даже Конституции, суд подчинится этому: он не желает вступать в конфликт с избранниками нации.

Это служит главным оправданием такой судебной практики, и здесь мы наблюдаем случаи реальных конфликтов между принципами внутреннего права и принципами международного права.

Однако начиная с 1958 года из этой практики и из этой традиции делаются исключения, вызванные существованием Конституционного совета. Первоначально в Конституционный совет могло обращаться лишь небольшое число

180

>>>181>>>

органов власти и он ограничивался лишь заботой о соблюдении ст. 34 Конституции, которая ограничивает область действия закона по сравнению с областью действия подзаконного акта.

Однако Конституционный совет расширил сферу своего контроля, проверяя конституционность законов в сравнении с основными нормами, а не только в сравнении с нормами о компетенции, содержащимися в Конституции. Кроме того, в октябре 1974 года Конституция подверглась изменению с целью расширения вмешательства Конституционного совета, который отныне мог принимать к рассмотрению споры по заявлению не менее чем шестидесяти парламентариев.

Все это привело к установлению эффективного контроля за конституционностью законов, который замыкает на практике иерархическую соподчиненность, существующую в принципе между Конституцией, договорами и законами. Однако следует отметить, что в определении от 1975 года, вынесенном по поводу закона об абортах, Конституционный совет отказался от контроля за соответствием законов договорам и от обеспечения таким путем первенства вторых над первыми.

Г. Подзаконные акты—это административные акты, устанавливающие общие нормы. То есть, во-первых, это акты, исходящие от администрации, и в этом смысле они находятся в подчиненном положении по отношению к вышестоящей по иерархии категории; во-вторых, они в свою очередь являются нормативным источником как для граждан, так и для самой администрации.

1) Подзаконные акты находятся в безусловном подчинении закону, Конституции и договорам, в частности когда они принимаются на основе последних или во исполнение законов. Это верно также в отношении самостоятельных прерогатив регламентарной власти, которые сначала были выделены судебной практикой, а ныне получили закрепление в Конституции. В постановлении Государственного совета от 8 августа 1919 года по делу Лабонна за президентом Республики признается право принятия самостоятельных постановлений по вопросам контроля за деятельностью полиции. В постановлении от 7 февраля 1936 года по делу Жамара было закреплено право любого руководителя службы принимать регламенты по ее организации. В настоящее время эта система закреплена в ст. 34 и 37 Конституции, которые предоставляют правительству регламентарную власть по всем вопросам, не отнесенным в ст. 34 к области законодательного регулирования. Однако и в этом случае самостоятельность не

181

>>>182>>>

является полной, поскольку подзаконный акт подчинен Конституции и общим принципам права.

2) Имея подчиненный характер, подзаконный акт в свою очередь служит источником законности. Такая формулировка имеет двоякий смысл.

Во-первых, среди подзаконных актов существует иерархия, которая соответствует должностной иерархии. Постановление правительства имеет приоритет в соблюдении законности по отношению к постановлениям, например, министров, префектов или мэров; эта иерархия начинается с декретов президента Республики и кончается муниципальными постановлениями.

Во-вторых, подзаконные акты имеют примат над индивидуальными актами, исходящими от того же органа. Этот принцип восходит к римскому праву — автор подзаконного акта сам связан его соблюдением, до тех пор пока акт не будет изменен или отменен. Автор вправе изменить либо отменить акт, но, пока это не сделано, он всякий раз должен применяться на индивидуальном уровне. Например, если декрет устанавливает статус какой-либо категории служащих и предусматривает, что они будут назначаться в соответствии с каким-либо порядком, правительство должно применять этот декрет до тех пор, пока само же его не изменит. На этом строится принцип верховенства нормативных актов над индивидуальными; орган власти не может устанавливать индивидуальные исключения из общих правил.

Таким образом, источники писаного права характеризуются большим разнообразием и известной сложностью. Законы и декреты, образующие основу для других нормативных источников, в настоящее время часто объединяются в кодексы, которые включают часть, состоящую из законодательной и подзаконной части.