V. Методологические проблемы

Изучение административного права традиционно начинается со сферы юрисдикционного контроля, поскольку в основе ее лежит судебная деятельность.

Такой подход отчетливо выражен в одном из первых крупных трудов по административному праву, опубликованном в конце XIX века, который был подготовлен не профессором права, а вице-председателем Государственного совета М. Лафарьером и назывался «Курс административно-судебного права». Как видно из самого названия,

48

>>>49>>>

акцент в нем был сделан на процессуальную сторону административного права. Подобный упор на конфликтную сферу управления таит в себе ряд неудобств. К счастью, управленческая деятельность редко завершается возникновением конфликтных ситуаций. Следовательно, исследование природы и способов их разрешения в практике Государственного совета не позволяет составить полное представление об административном праве. Конфликтная сфера дает искаженное видение предмета, проливая свет лишь на определенные аспекты реально функционирующей системы управления.

Поэтому от такого методологического подхода в последнее время отказались, ибо концептуально лучше сначала изучить систему управления, а затем контроль над ней; сначала необходимо изучить принципиальную схему управленческого механизма, а затем выяснить причины, приводящие к сбою в его работе. Эту мысль образно выразили профессор Вейль, заявив, что «настала пора, прежде чем исследовать патологию, основательно изучить анатомию», а также К. Маркс, подчеркнувший, что искусство управления только тогда встанет на прочную основу, когда оно вооружится диалектикой.

В настоящей книге содержание современного французского административного права раскрывается на основе исторического и сравнительного подходов.

Если в конституционном праве досконально изучают историю государственных учреждений, последовательно сменяющиеся политические режимы, так же как и соответствующий политический строй других государств, то в административном праве лишь весьма отвлеченно изучается прошлое и иностранный опыт. Такой подход ошибочен как в отношении управленческих, так и других институтов, ибо суть правовой эволюции можно познать, лишь опираясь на исторический опыт. Роль Государственного совета в современной административной и политической жизни Франции можно уяснить только сквозь призму его исторического развития начиная с начала XIX века. Если иностранный специалист, будучи хорошо осведомленным о современной деятельности Государственного совета, вдруг вознамерится механически перенести его на почву своей страны, он рискует совершить массу грубых ошибок.

Тем не менее сравнительный анализ весьма плодотворен, поскольку позволяет лучше понять наши учреждения в сопоставлении с учреждениями других государств и таким образом отметить черты относительной новизны или сходства. Нередко французский юрист выглядит весьма озадаченным, когда ему становится известно, что

49 4-698

>>>50>>>

та или иная страна обходится без префектов, министерских кабинетов и Государственного совета. Однако в действительности существует очень много государств, которые не имеют подобных учреждений. Интересно было бы знать, по каким причинам они отсутствуют, и одновременно познакомиться со специфическими и оригинальными чертами других систем управления, сравнить их с нашей и заняться поисками совершенствования.

В настоящем труде лишь бегло затрагивается та часть современного французского административного права, которую иногда называют специальным административным правом, которое содержит особые положения, регулирующие деятельность того или иного важного сектора управления. К такому типу права относятся положения о градостроительстве, образовании и обучении, о формах государственного вмешательства в экономику.

Нами поставлена иная цель—исследовать общее административное право, то есть совокупность норм общего значения, которые определяют сущность административно-правового регулирования во всем его объеме.

Профессор Риверо однажды заметил, что в морях вылавливают значительно больше сардин, чем целакан-тов, и тем не менее профессора-натуралисты с большим интересом изучают целакантов, нежели сардины, строение которых гораздо примитивнее. То же самое наблюдается и в юридической науке. Можно в изобилии найти заметки, книги, диссертации о сложных и довольно исключительных явлениях в праве, но в конечном счете решающего значения для его развития они не имеют.

Банальных примеров по типу примера с сардинами имеется много, всем известно, что принимаемые органами государственного управления подзаконные акты действительны лишь при условии их опубликования. Казалось бы, тут все просто, ясно и понятно. Но однажды, примерно двадцать лет назад, о существовании этой простой и ясной нормы «забыли», и эта «забывчивость» обернулась государству убытком в сумме нескольких десятков миллионов франков, не считая политических и психологических издержек, из-за того, что должностные лица поспешили связать государство ответственностью в силу неопубликованных, а стало быть и недействительных, нормативных положений. Эти должностные лица, несомненно, еще смолоду усвоили ту истину, что регламентарные постановления должны публиковаться, прежде чем быть принятыми к исполнению, но, видимо, реальное значение этого принципа померкло под слоями весьма отвлеченных понятий и теорий, которыми был напичкан их мозг. Можно привести пример и на тему с целакантами из теории

50

>>>51>>>

преюдициальных вопросов. Прежде чем разрешить поступившее к нему дело по существу, судья должен выяснить его предметную принадлежность: если будет установлено, что он не компетентен принять дело к своему рассмотрению, он обязан направить его по подсудности. Хотя выяснение вопроса о преюдиции сопряжено с соблюдением сложной процедуры, решающего значения для сути дела это не имеет. Каким бы громоздким и затруднительным ни было процессуальное правило, его назначение состоит лишь в том, чтобы все расставить по своим местам. Для исхода дела и решения его по существу гораздо важнее знать, что регламентирующие акты обязательно должны быть опубликованы, чем уразуметь тонкий механизм разрешения споров о преюдиции.

>>>52>>>

Часть первая

ОБЛАСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ

АДМИНИСТРАТИВНОГО

ПРАВА.

УЧРЕЖДЕНИЯ,

ПОДЧИНЕННЫЕ РЕЖИМУ

АДМИНИСТРАТИВНОГО

ПРАВА

Область применения административного права суть результат сочетания двух основополагающих понятий: юридического лица и публичной службы. Оба эти понятия соответствуют двум основным критериям разграничения публичного права и частного, которые обычно называются органическим и материальным критериями.

По органическому критерию классифицируются сами учреждения, некоторые из которых в основном подчинены режиму административного права: это так называемые юридические лица публичного права, и к ним за последние сорок лет были отнесены и частные организации, выполняющие функции публичной службы.

Органический критерий дополняется материальным. Термин «материальный» взят не в обычном его употреблении, ибо речь идет о противопоставлении каких-либо свойств «личным» или «юридическим». Скорее всего его можно было бы назвать функциональным критерием, характеризующим специфику деятельности упомянутых выше органов с учетом того, что только часть этой деятельности специально регулируется административным правом, поскольку она непосредственно связана с выполнением задач публичной службы.

Поэтому не следует противопоставлять друг другу оба эти критерия, как это часто делается в теории; необходимо учитывать их взаимодополняемость. Каждый из критериев имеет свое назначение и играет свою роль в управленческой системе; поэтому их следует рассматривать одновременно и как критерии, и как основополагающие понятия в сфере административного права.

Понятие «учреждения, подчиненные режиму административного права», охватывает как юридические лица публичного права, так и частные организации, выполняющие задачи публичной службы.

52

>>>53>>>

ВВЕДЕНИЕ ЮРИДИЧЕСКОЕ ЛИЦО

I. ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ О ЮРИДИЧЕСКОМ ЛИЦЕ

Прежде чем приступить к углубленному анализу, необходимо выяснить, что представляет собой юридическое лицо в нашей правовой системе. Для выяснения этого необходимо выйти за рамки административного права.

Длительное время многие авторы отрицали само существование юридического лица, ссылаясь на то, что это понятие — всего лишь фикция, а существуют только физические лица. Так, один профессор обосновывал свою позицию тем, что никогда не обедал с юридическим лицом.

Подобные рассуждения на уровне схоластического теоретизирования остались в прошлом. В реальной правовой действительности юридические лица существуют, и потому необходимо попытаться дать не только их определение, но и классификацию.

А. Определение

Юридическое лицо отличается от физического; прошлые ошибки объясняются тем, что иногда делались попытки полностью отождествлять их. Физическое лицо— одновременно и биологическое существо, и юридическое явление. Юридическое же лицо — только юридическое явление. В некотором отношении оно является абстрактным понятием, поскольку не существует в естественном состоянии. Но на основании того, что это абстракция, нельзя делать вывод о фиктивности юридического лица.

1. Юридическое лицо как совокупность людей не просто формальное объединение лиц. Определенное число физических лиц объединяется для создания организации, например ассоциации, профсоюза или коммерческого общества. Впрочем, в одном юридическом лице может быть объединено несколько юридических лиц, тогда оно будет их объединением. Пример—профсоюзные конфедерации, объединяющие определенное число профсоюзов. Во французском праве как исключение, а в англосаксонском праве — как правило таковыми являются объединения с целью совместного управления имуществом, когда определенная имущественная масса служит достижению общей цели.

Одного лишь факта существования объединения недостаточно для того, чтобы охарактеризовать его как

53

>>>54>>>

юридическое лицо. Существуют объединения, не имеющие признаков юридического лица, и среди них можно выделить два, имеющих особо важное значение. Во-первых, семью, которая, безусловно, является союзом физических лиц, включающим родителей и детей, не имеющим признаков юридического лица в собственном смысле слова. Затем—предприятие, которое может принадлежать юридическому лицу, компании, но само по себе юридическим лицом не является, хотя в реальности представляет собой группу физических лиц, предпринимателей и работающих по найму трудящихся.

2. Юридическое лицо как организованная совокупность людей выступает в качестве второго значимого элемента в общем определении, но оно распадается на ряд более дробных дефиниций.

а) Совокупность людей должна быть организована для достижения определенной цели. Люди объединяются в юридическое лицо для достижения желаемой цели, которая может быть либо бескорыстной, то есть иметь политическое, спортивное или иное предназначение, либо заключаться в извлечении прибыли по образцу извлекающих доходы коммерческих или промышленных предприятий. В том и другом случае люди объединяются для удовлетворения коллективных интересов, отличных от индивидуальных интересов каждого из членов организации. С юридической точки зрения это выражено в принципе специализации. Юридическое лицо создается для достижения заранее декларируемой цели и функционирует ради достижения только этой, а не иных целей.

б) Для этого юридическое лицо располагает органами, на которые одновременно возложено руководство внутренней организацией его деятельности и осуществление представительства юридического лица вовне. Руководители, сами будучи физическими лицами, обязаны, однако, выражать волю юридического лица, и в случае необходимости на них могут возлагаться соответствующие обязанности.

в) Юридическое лицо обладает материальными средствами; оно имеет чаще всего собственное имущество, выделенное из имущества его членов, а также собственный штат работников, набираемых по найму.

г) Юридическое лицо по роду своей деятельности может приобретать права или принимать на себя обязанности, причем круг этих прав и обязанностей либо устанавливается в законе, либо возникает в результате практической деятельности юридического лица.

Таким образом, юридическое лицо, равно как и физи-

54

>>>55>>>

ческое, выступает в качестве субъекта признанного и охраняемого права.

Б. Классификация

Юридические лица подпадают под режим либо частного, либо публичного права.

Юридические лица, подпадающие под режим норм частного права, могут преследовать цель обогащения, то есть извлечения прибыли. Основной категорией таких объединений являются компании в их различных вариациях, например в форме коммерческих предприятий, гражданских обществ. К объединениям, не преследующим цели извлечения прибыли, относятся, с одной стороны, благотворительные ассоциации, профсоюзы и кассы взаимопомощи, выступающие как объединения физических лиц, а с другой — объединения с целью совместного управления имуществом, не преследующие цели извлечения прибыли, например фонды.

Среди юридических лиц, подпадающих под режим публичного права, следует различать, с одной стороны, государство, а с другой — иные юридические лица, выполняющие общественно полезную деятельность, которые можно разделить на две основные категории — территориальные управленческие коллективы и государственные учреждения.

Наконец, на стыке частного и публичного права находится новая категория, о которой упоминалось выше: частные организации, на которые возлагается выполнение некоторых задач публичной службы. Их правовой статус считается смешанным, так как частично эти юридические лица подпадают под режим частного права, но в некоторых отношениях они примыкают и к юридическим лицам публичного права (см. табл. 1).

Вся эта совокупность юридических лиц построена по определенной иерархии. Несколько парадоксальным выглядит то, что государство, которое доминирует над всеми остальными организациями в сфере реализации правоотношений, оказывается в том же положении, что и,например, коммуна или государственное предприятие. Ведь в иерархии юридических лиц государство имеет приоритет перед другими организациями. В формально-правовом смысле оно господствует над всей их совокупностью, поскольку нижестоящие организации подчинены ему по иерархии независимо от того, идет ли речь о физических лицах, права и обязанности которых определяются государством, юридических лицах частного права или юридических лицах публичного права (см. табл. 2).

Но это отнюдь не означает, что государство является всесильным и фактически другие лица не имеют никаких

55

>>>56>>>

прав по отношению к нему. Ясно, что государством руководят и его контролируют силы, которые подчас выпадают из-под его контроля и приобретают форму юридических лиц (капиталистических компаний, политических партий и т. д.)- Поэтому необходимо разграничивать значение формы и содержания государства в современных организованных обществах.

II. ЮРИДИЧЕСКОЕ ЛИЦО В ПУБЛИЧНОМ ПРАВЕ

А. Значение юридического лица

Необходимо прежде всего подчеркнуть важность этого понятия во французском законодательстве, в частности в сфере публичного права.

Таблица 1 Классификация лиц по юридическим признакам

Юридические лица

Физические лица Юридические лица

Частное право Публичное право

Частные организации,

выполняющие обязанности

публичной службы

Цель — извлечение Цель не состоит в из- Терри i ори- Государ-прибыли (компании влечении прибыли альные уп- ственные уч-и т. д.) равленческие реждения

коллективы

Объединения лиц (благотворитель- Объединения имущества (фонды) ные ассоциации, профсоюзы, кассы взаимопомощи и т. д.)

Таблица 2 Иерархия лиц по юридическим признакам

Государство

Физические Юридические лица, подпа- Юридические лица, подпа-

лица дающие под режим ча- дающие под режим пуб-

стного права личного права