§ 2. Исполнение решений

Проблему исполнения не следует сбрасывать со счетов; отдельные судебные решения так и остаются неисполненными либо исполняются плохо и с опозданием. Не следует, однако, вдаваться в преувеличения; к сожалению, статистика не ведется, но случаи некачественного исполнения довольно редки.

Трудность коренится в том, что можно назвать парадоксом административной юстиции.

Обычно сила на стороне судьи. Когда судья по гражданским делам рассматривает дело о разводе или спор между домовладельцем и квартиросъемщиками, то впоследствии полиция может обязать исполнить вынесенное им судебное решение, например в том, что касается обеспечения интересов детей или выселения квартиросъемщика. Точно так же, когда судья по уголовному делу приговаривает гражданина к тюремному заключению, полиция обязана выполнить его решение, и она при этом поддерживает занятую судьей позицию.

В случае с административной юстицией все обстоит иначе: полиция здесь находится не на стороне суда, а на стороне исполнительной власти. Судья не располагает какой-либо публичной силой, аналогичной той, которая была создана несколько лет назад в Организации Объединенных Наций и которая известна под названием «голубых касок». Нет средств, чтобы судья мог физически, с использованием силы, заставить органы управления выполнять их решения. Наоборот, органы управления располагают такой силой. Например, чтобы выселить гражданина из жилища, можно прибегнуть к помощи полиции; а что делать, если надо выселить полицию из помещения, которое она незаконно занимает? Трудности

475 30*

>>>476>>>

становятся почти непреодолимыми, когда инициатива отказа от исполнения судебного решения исходит непосредственно от правительства, что иногда и случается; кому может прийти в голову мысль о том, что следует направить армейские или полицейские подразделения, чтобы заставить правительство выполнить решение органов правосудия?

Эти трудности происходят порой еще и оттого, что исполнение решений судьи по административным делам создает серьезные проблемы для аппарата управления. Если решение влечет за собой обязанность государства возместить ущерб, достигающий нескольких миллиардов франков, а этих миллиардов в бюджете не найдется, то это может создать серьезные затруднения; если это небольшая коммуна, насчитывающая две сотни жителей, которая обязана по решению выплатить ущерб в размере одного миллиона франков, ей тоже будет трудно собрать такую сумму. В итоге исполнение решения может оказаться невозможным.

В случае отмены актов по поводу превышения власти также могут возникнуть трудности с исполнением судебного решения, например в случае оспаривания правомерности регламентов или положений о конкурсе.

Неисполнение может приобретать несколько форм: полной бездеятельности; срыва исполнения ввиду принятия новых административных мер, подрывающих авторитет судебного решения; интерпелляции в парламент с ходатайством об узаконении принятых управленческих акций.

Реформаторские веяния нашли отзвук в образовании отчетно-исследовательской комиссии в 1963 году. Это орган Государственного совета, который может оказать поддержку заявителям, участникам судебного разбирательства в их усилиях по приведению в исполнение принятых решений. Такое посредничество, которое было усилено в 1950 году возможностью применения к аппарату управления штрафных пени, дало ощутимый эффект. В случае упорных отказов или неоправданных задержек комиссия может раскритиковать поведение ответственных административных органов в ежегодном отчете, который в последние годы публикуется в печати.

В ряде случаев государственные чиновники, признанные виновными в неисполнении решений, привлекаются к персональной ответственности. В этом нет ничего каверзного, но это часто затруднено по двум причинам: во-первых, потому, что орган управления иногда имеет безличный коллегиальный статус и не представляется возможным установить личность того, кто несет ответ-

476

>>>477>>>

ственность за проволочки; во-вторых, потому, что если само правительство уклоняется от исполнения решения, то невозможно представить, как установить персональную ответственность министра или премьер-министра; в этом случае можно поставить под вопрос только их ответственность в политическом ракурсе. В конечном счете наиболее эффективным средством, гарантирующим исполнение судебных решений, следует признать воздействие общественного мнения. Анализ эффективности судебной системы склоняет нас к мысли о наличии тесной взаимозависимости между судом, исполнительной властью и общественным мнением.

Своеобразие административной юстиции состоит в том, что она контролирует власть, органы исполнительной власти. Судья может и обязан это делать, в этом и заключается его миссия. Но если он входит в конфликт с властями, то он не сможет долго продержаться в своем горделивом положении, если лишится поддержки общественного мнения.

Другими словами, судьи при нарушении функций управления, как, впрочем, и при нарушении конституционных норм, не могут постоянно бороться на два фронта, то есть одновременно и с властями, и с общественным мнением. Если судьи принимают решения, которые им кажутся юридически правильными, но которые идут вразрез с намерениями властей и тенденциями общественного мнения, то продержаться долго в таком положении они не смогут.

Подводя итоги анализа вопросов эффективности, можно отметить, что доступ к административной юстиции открыт и она доступна для французских граждан, пожалуй, в большей мере, чем во многих других странах. Однако ее функционирование осложнено из-за высокой стоимости процессов и недостаточной правовой информированности населения. С другой стороны, некоторые неудобства связаны с плохим исполнением решений и длительностью сроков рассмотрения судебных споров; в настоящее время проблема сроков судебного разбирательства остается куда более серьезной, нежели исполнение решений. Зато в период между заявленной жалобой и решением французскому административному судье предоставлены весьма обширные и отнюдь не декларативные полномочия по расследованию и изучению материалов дела^ Тот факт, что Государственный совет и корпус судейских чиновников хорошо знакомы с пружинами управления, позволяет им осуществлять эффективный контроль за деятельностью аппарата управления.

>>>478>>>

Заключение

Французское административное право образует связанный воедино комплекс норм, построенный по определенной логической схеме и ставший одним из монументальных творений в юриспруденции.

Конечно, не следует недооценивать слабости или недостатки этого комплекса, но именно благодаря административному праву удалось обеспечить соответствующее равновесие между правами органов управления и их обязанностями; между их исключительными прерогативами и сдерживающими факторами, заложенными в общих принципах; между оперативной управленческой деятельностью и надзирающей за ней административной юстицией.

Сегодняшние трудности относятся в значительной степени к определению круга вопросов, доступных административному праву; это проблемы разграничения компетенции и установления пределов правового вмешательства, ставшие злободневными в связи с развитием экономической и социальной сфер и заслуживающие того, чтобы их осмыслить и систематизировать, поскольку в полной мере это не сделано.

Нормы административного права порой очень сложны и архаичны. Однако правовая система должна быть достаточно простой, чтобы быть понятной для тех, кому она адресована; эти качества отнюдь не всегда характеризуют наше административное право. Объясняется это отчасти тем, что оно постоянно совершенствуется, а некоторая чрезмерная увлеченность правовым техницизмом неизбежно связана с затруднениями в анализе всяческих нюансов, тонкостей и сложностей.

Наряду с тщательно разработанными правоположени-ями сохраняется сфера инфраправа и необжалуемых действий; суд не успевает повсюду играть свою регулятивную роль, как, например, в отношениях между государством и крупными частными или государственными предприятиями; они как бы находятся на другом конце

478

>>>479>>>

социальной лестницы, если оценивать их шансы по отношению к положению поставленных в неблагоприятные условия слоев населения; наконец, судебно-юрисдикцион-ный контроль в ряде случаев оставляет желать лучшего ввиду его слабой эффективности.

Улучшения, изменения, реформы могут, таким образом, созревать по мере необходимости в рамках системы, которая в целом хорошо себя зарекомендовала. Надо, таким образом, стремиться к ее переосмыслению, каждый раз оценивая последствия воздействия экономического, социального, технического и политического развития в прошедшие годы или на длительную перспективу, задавшись вопросом о том, что же произойдет с административным правом к 2000 году.

>>>480>>>

Предметный указатель

Адвокаты — 437, 238

Административное право—20, 21, 22, 24, 25, 27, 30, 31, 32, 34, 35, 38, 39, 40, 42, 43, 52, 138— 142, 168, 169, 170, 478, 479

Административные правоотношения— 65, 66

Административные споры — 36, 37, 38, 445—453

Административное судопроизводство—465, 466, 467, 468, 469

Административная централизация—35, 36, 38

Административная юстиция—14, 15, 27, 37, 38, 361, 364, 365, 366, 387, 399, 435, 436

Аннулирование актов — 205, 206, 207, 208, 209, 210, 460, 461

Вина —224, 234

Внештатные сотрудники — 277,

278, 279, 280, 281 Возмещение ущерба—218, 219,

237, 238, 250, 257, 260 Высший совет государственной

службы — 346, 347

Городское сообщество—109, ПО

Городской округ—109

Государственная администрация—8, 30, 39, 197, 198, 199

Государственные агенты—275

Государственная собствен-

ность—166, 167

Государственное управление— 24, 25, 26, 27, 28, 30, 31, 39, 40

Государственные служащие— 263, 264, 265, 266, 267, 271, 273, 276, 292, 293, 300, 301, 307, 308, 311, 314, 323, 324, 330

Государственный совет—13, 14, 176, 400, 405—430

Государство:

— Общие вопросы Г.—63, 64, 65, 66, 67, 268, 269

— административное устройство Г.—69, 70, 71, 72, 73, 74, 75

— примат Г.—69

— суверенитет Г.— 67, 68

— универсальность Г.—68, 69 Гражданские правоотношения ■—

66, 67

Деконцентрация полномочий—

12, 57, 58, 86, 87 Деонтология — 324 Департамент—111, 112, 113, 114,

115, 116 Децентрализация управления—

9, 10, 57, 63 Дискреционное усмотрение—

191, 192, 193, 194, 195, 196, 470,

471

Дисциплинарные санкции — 317 Доктрина—43, 44, 45 Документация — 45, 46, 47, 48

Забастовка—342, 343, 344, 345 Законность—171, 175, 182 Законы—179, 180, 181 Заморские департаменты и территории—122, 123

Исполнение решений — 473, 474,

475, 476, 477 Исковое заявление — 439, 440,

441

Комиссар Республики—11, 12, 38, 39, 44, 45, 77, 78, 81, 83, 84

Коммуна—100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, ПО, 111

Конкурс —292, 293, 294, 295, 296, 297, 298

Конституция—175, 176, 177

Корсика—122

Медиатор — 367 Международные договоры—177,

178, 179

Моральный ущерб — 259 Муниципальный совет—103, 104,

105

Нормативные акты—45, 46, 47 Ответственность —219, 220, 221,

222, 223, 224, 237, 238, 251, 314,

317

>>>481>>>

Париж—118, 119, 120, 121, 122

Паритетные административные комиссии—346

Паритетные технические комитеты—346

Периферийные службы — 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85

Подзаконные акты—181, 182

Подсудность — 373, 387

Права граждан—184, 185, 186, 187, 188, 189, 190, 191

Правосудие — 25, 33

Право—23, 31, 175

Правообеспечительные механизмы—163, 164, 166

Превышение власти—454, 455, 456, 457, 458, 459, 460

Префект—7, 8, 9, 11, 38, 39, 75, 76, 77, 81, 83, 84, 116

Префектура—75, 76, 77, 78, 79

Преюдиция —381, 382, 383, 384, 385, 386, 387

Регион—11, 85, 86, 116, 117 Региональные административные суды—431, 432, 433, 434

Свободы принцип—330, 332, 333

Синдикат коммун—108

Советы административной юстиции—435

Социальные права—337

Специальные судебные споры — 463, 464, 465

Судебные постановления—47,

48, 442, 443, 444, 445, 462, 463 Судопроизводство—441, 442 Суды по административным делам—33, 34 Счетная палата—435

Теория судебной практики—44,

45

Теория управления—45 Территориальные коллективы—

89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97,

98, 99, 100, 269 Трибунал по конфликтам —14,

27, 36, 373—382

Университетская наука — 44 Управленческие акты — 201, 202,

203, 204, 205, 210, 213, 214 Учреждения государственные —

124, 125—137 Ущерб—256, 257

Физическое лицо—53

Чиновники —272, 273, 274, 283, 284, 285, 286, 287, 288, 298, 299, 305, 306

Юридическая ответственность —

32, 33 Юридическое лицо—53, 54, 55,

56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 88,

89

Юрисдикционный контроль — 349, 350, 356, 357, 369, 370, 371, 438, 454, 461, 469, 470, 471, 472

>>>482>>>

Оглавление

Вступительная статья................................................................ 5

Введение .................................................................................. 18

I. Административное право: живой и взаимодействующий

комплекс норм................................................................. 18

П. Определение административного права............................... 23

III. История административного права..................................... 35

IV. Инструментарий административного права......................... 43

V. Методологические проблемы ............................................ 48

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ОБЛАСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА. УЧРЕЖДЕНИЯ, ПОДЧИНЕННЫЕ РЕЖИМУ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 52

Введение. Юридическое лицо ..................................................... 53

I. Общие сведения о юридическом лице.................................. 53

П. Юридическое лицо в публичном праве................................. 56