II. Содержание обязанностей

Обязанности можно рассматривать в двух основных аспектах: в аспекте принципа законности, то есть связанности аппарата управления законом, и в аспекте принципа ответственности, согласно которому администрация в случае причинения ею ущерба, особенно вследствие вины или упущений по службе, обязана возместить ущерб.

Эти два принципа можно дополнить третьим, который хотя и является производным, но существенно дополняет

169

>>>170>>>

два первых,— принципом юрисдикционного контроля, потому что эффективность нравственных требований лучше обеспечивается в том случае, если за качество исполнения обязанностей предусмотрены санкции. Оба принципа—и законности, и ответственности — относятся к сфере обязанностей. Можно было бы ограничиться простой декларацией того, что администрация обязана соблюдать закон и выполнять свои обязанности. Но такая система будет малоэффективной, если за соблюдением указанных принципов не стоит судебное вмешательство, основанное на различных видах юрисдикционного контроля.

III. Специфика обязанностей

Требования законного и ответственного поведения предъявляются не только к администрации. Граждане также обязаны соблюдать принципы законности и ответственности. Принцип законности выражен в ст. 1 Гражданского кодекса: «Никто не может отговариваться незнанием закона». Это означает, что закон не только надо знать, но и соблюдать. Принцип ответственности выражен в знаменитой ст. 1382 Гражданского кодекса.

Условия соблюдения этих принципов не во всем одинаковы для органов управления и частных лиц. В этом и заключается основное различие между административным и частным правом.

Возьмем, например, государственную службу — администрация обязана в принципе производить набор служащих на основе конкурса, а частные предприятия отнюдь не обязаны поступать таким образом; они могут комплектовать свой личный состав с помощью небольших объявлений, через знакомых, любым способом, не подчиняясь определенному порядку. Для заключения договоров публичного порядка администрация в принципе обязана выступать с открытым призывом к конкуренции, чего не обязаны делать частные предприятия. Вместе с тем в области государственного бухгалтерского учета и финансовой отчетности администрация подчиняется правилам финансового контроля, которые в частнопредпринимательской сфере не существуют.

>>>171>>>

Глава I

ПРИНЦИП ЗАКОННОСТИ

Подглава I

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРИНЦИПА ЗАКОННОСТИ

Принцип законности в общей форме можно определить как связанность администрации законом. Этот принцип состоит из двух взаимосвязанных элементов: обязанности действовать в соответствии с законом и обязанности проявлять инициативу для обеспечения выполнения закона.

Секция I

Обязанность действовать в соответствии с законом

Это традиционная обязанность, которая носит скорее негативный характер. Она заставляет администрацию принимать только такие меры, которые не противоречат закону, и принуждает ее соблюдать законность в своей повседневной деятельности.

Законность состоит из совокупности обязанностей, дозволений и запретов. Так, если администрация хочет наложить дисциплинарное взыскание на работника управленческого аппарата, она сталкивается с этой совокупностью обязанностей, дозволений и запретов. Прежде всего обязанностей, потому что она должна соблюдать предусмотренную в законе процедуру наложения дисциплинарных санкций, в частности возможность для заинтересованного лица защищать себя. Затем дозволений: возможность наложить взыскание на виновное лицо, совершившее неправильное действие; ведь администрация даже при наличии вины служащего вправе применять наказания по различным причинам. Ей предоставлен выбор: она может наказывать или не наказывать виновного. Наконец, запретов, в которых также содержится возможность смягчения ответственности. Если в отношении доказанных неправомерных действий в законе предусмотрена амнистия, то администрация не вправе применить к виновному наказание.

То же самое происходит в случаях выдачи разрешений на строительство, например при применении норм о градостроительстве. Администрация обязана выдать раз-

171

>>>172>>>

решение, если соблюдены все предусмотренные законом условия; она не может в принципе отказать в выдаче такого разрешения даже при отсутствии на то желания. Зато она вправе установить исключения, если общие нормы не соблюдаются и если таковые допускают возможность исключений из общих правил, например в вопросе о сооружении высотных зданий. Наконец, ей запрещается выдавать разрешение при несоблюдении общих норм о градостроительстве.

Здесь проанализирован наиболее известный и наиболее изученный аспект принципа законности, сам же этот принцип зафиксирован и внедрен во французской системе управления в самой последовательной форме.

Секция II

Обязанность проявлять инициативу

В этом вопросе наша система является, может быть, менее строгой и менее эффективной. Действительно, недостаточно соблюдать нормы, содержащиеся в законе, необходимо также проявлять инициативу в их применении. Иными словами, необходимо избегать того, чтобы закон оставался мертвой буквой.

Закон нередко получает позитивное воплощение лишь в том случае, если администрация обеспечит целый ряд правовых и материальных мер к его реализации, с тем чтобы претворить его в действие. Между тем вопрос, обязана ли администрация принимать меры для того, чтобы закон не остался на бумаге,— один из важнейших, решение которого не столь надежно обеспечено современным позитивным правом.

Можно выделить две категории инициатив, которые необходимо проявлять для обеспечения надлежащего исполнения законов и постановлений, с одной стороны, и судебных решений — с другой.