2. Департамент

В департаментах сосредоточена деятельность государственных служб. Их структура и организационные связи оказывают весьма значительное влияние на деятельность местного управления. Иначе обстоит дело на уровне тех местных коллективов, где коммуна имеет прочную струк-

Ш

>>>112>>>

^ТУРУ- До сих пор там департамент был более слабой структурой по двум причинам: во-первых, его полномочия и функции были куда менее обширными и важными, чем полномочия и задачи соответствующих коммун, а во-вторых, в отличие от коммуны на этом уровне не существовало выборной исполнительной власти. Исполнительной властью в департаменте был наделен государственный чиновник — префект.

Значительные новшества в этом плане принесли реформы 1982—1983 годов. Прежде всего, именно в ведение департаментов отошла наиболее важная часть государственной компетенции. Во-вторых, его исполнительным органом теперь является выборное лицо — председатель генерального совета.

Его правовой статус, который на протяжении более столетия определялся по закону от 10 августа 1871 года, претерпел гораздо более существенные изменения, чем статус коммуны в результате процесса децентрализации.

А. Статус департамента

Департамент, как и коммуна, является юридическим лицом; он имеет приданные ему государственные службы и учреждения. Он также вправе участвовать в деятельности различных объединений.

1) Элементы правового статуса департамента. Все, что касается выбора названия департамента, его главного города и определения территориальных пределов, по-прежнему регулируется ордонансом от 2 ноября 1945 года. В своей основе эти элементы определяются и изменяются декретом, принятым по согласованию с Государственным советом на основе заключения генерального совета или других заинтересованных представительных органов департамента. Можно отметить несколько случаев практического применения этих процедур, в частности в вопросах изменения названия. Для этого были выдвинуты оригинальные основания. Целый ряд департаментов имел названия, которые они считали унизительными: Нижняя Сена, Нижняя Луара, Нижняя Шаранта, Нижние Пиренеи, Нижние Альпы. Они пожелали устранить то чувство неполноценности, которое вселяло в них их название, в результате чего они теперь называются по другому: Приморская Сена, Атлантическая Луара, Приморская Шаранта, Атлантические Пиренеи и, наконец, Альпы Верхнего Прованса. Остается, правда, Нижний Рейн, который сохраняет верность традиционному названию. Есть, однако, и такое пожелание, чтобы департамент Нор (Север), название которого слишком прозаично напоминает о тумане и холоде, был переименован в департамент Верхняя Франция!

112

>>>113>>>

Гораздо реже встречаются случаи изменения главного города. Что касается территориальных границ, то весьма значительные изменения произошли в 1964 году, когда специальным законом два департамента Парижского региона были преобразованы в семь отдельных департаментов. Впрочем, и департамент Корсика был разделен на два самостоятельных в 1976 году.

С учетом этих исключительных случаев карта департаментов остается довольно стабильной со времени ее составления в период Революции.

2) Департаментские учреждения. Юридические лица, связанные с департаментом по сфере управления, называются департаментскими публичными учреждениями.

Хотя их роль и не так значительна, как на уровне коммуны, некоторые из них выполняют важные задачи; в частности таковы департаментские службы, ведающие жилым фондом с умеренной квартирной платой. На них же возложено строительство жилищ общественного пользования в рамках так называемого законодательства о жилищах с умеренной квартирной платой. Закон от 2 марта 1982 года предоставил, кроме того, возможность департаментам создавать «агентства по оказанию технической, юридической или финансовой помощи коммунам или объединениям коммун».

3) Департаменты, как и коммуны, могут участвовать в объединениях. Различаются две формы такого участия: междепартаментские органы, создаваемые только на уровне департаментов, и смешанные органы, создаваемые департаментами совместно с другими типами организаций и коллективных объединений.

а) Организация междепартаментских органов была предусмотрена лишь законом 1871 года, положения которого были развиты в законе от 9 января 1930 года. Одной из таких форм сотрудничества является организация междепартаментских конференций. Речь идет о конференциях председателей генеральных советов или выборных представителей от департаментов. Они не составляют нового коллектива, обладающего собственными признаками юридического лица. Это эпизодические конференции для обсуждения совместных проблем.

Другой, более развитой формой являются междепартаментские ассоциации, создающие новое юридическое лицо, объединяющее несколько департаментов по кругу вопросов, относящихся к их совместному ведению.

Междепартаментские объединения получили очень слабое распространение, гораздо меньшее, чем соответствующие объединения коммун. Однако следует отметить деятельность междепартаментского объединения, создан-

8-698 ^П3

>>>114>>>

ного на побережье Лангедока для обеспечения борьбы с комарами в этом районе и стимулирования градостроительства и туризма. Это хороший пример междепартаментского сотрудничества, которое вышло за пределы границ регионов и дало возможность победить насекомых, которым неведомы территориальные границы.

б) Смешанные организмы также становятся формой, которая в настоящее время пользуется определенным успехом. Они обеспечивают участие департаментов в деятельности объединений, включающих другие общественные или частные коллективы. Среди них различаются смешанные синдикаты и общества смешанной экономики.

Смешанные синдикаты, предусмотренные кодексом коммун, являются общественными учреждениями, которые сами объединяют только юридические лица, подчиненные режиму публичного права. Смешанный синдикат может объединять департамент, коммуны, округа или синдикаты коммун, торговые палаты и т. д. Например, создаются смешанные синдикаты для обеспечения оборудованием порта, благоустройства промышленного района или части департамента.

Общества смешанной экономики являются организациями частного права, число которых в настоящее время возрастает. Они рассматриваются в качестве привилегированного средства обеспечения благоустройства территории на местном уровне. В эти общества могут входить департаменты на тех же правах, что и другие публичные коллективы.

Б. Задачи департамента

У департамента как «местного» коллектива в отличие от коммун до настоящего времени было мало специфики. Он играл в основном роль соучастника деятельности коммун и государственного партнера. В некотором роде департамент служил связующим звеном между ними.

Две основные сферы его компетенции включали дорожную сеть и социальную помощь. Департаментские бюджеты более чем на две трети состояли из бюджетов на содержание коммуникаций и оказание социальной помощи лицам, нуждающимся в поддержке на случай болезни или других экстремальных обстоятельств.

Положение кардинально изменилось с принятием законов о передаче компетенции от 7 января и от 22 июля 1983 года, а также законом об ориентации развития внутреннего транспорта от 30 декабря 1982 года. Департамент был наделен значительной компетенцией в области жилищного строительства, транспорта, здравоохранения, образования. Наконец, по закону от 2 марта 1982 года ему

114

>>>115>>>

было предоставлено право осуществлять экономическое вмешательство, аналогичное соответствующим прерогативам коммун.

В. Органы департамента

Генеральный совет—для департамента то же, что и муниципальный совет для коммуны. Однако департамент имеет и такие органы управления, которым коммуны не располагают: это департаментская комиссия и префект. Именно на их деятельность наложила отпечаток реформа 1982 года.

1) Генеральный совет

а) Состав

Генеральный совет является совещательным собранием, избираемым, как и муниципальный совет, на шесть лет, но с двумя отличиями: генеральный совет обновляется на половину своего состава раз в три года и избирается по униноминальной мажоритарной системе в два тура с пропорциональным представительством каждого кантона. Таким образом, от каждого из кантонов в общий список для голосования заносятся два кандидата.

Результатом этой избирательной системы с учетом современных границ кантонов является преобладание в генеральных советах сельских жителей над городскими.

Тем не менее появились и новые веяния. Впервые в результате реформы Парижского региона в 1964 году сформировались генеральные советы, большинство в которых составили коммунисты.

Досрочное прекращение мандата может быть результатом либо индивидуальных дисциплинарных мер, принимаемых, например, в отношении советников, которые отсутствуют без уважительных причин на нескольких заседаниях совета, либо коллективной отставки генерального совета. Но в данном случае речь идет об очень серьезной и редко применяемой процедуре.

б) Компетенция

Генеральный совет обладает правом принятия решений, касающихся жизни департамента, в частности утверждения бюджета или утверждения заключаемых договоров.

Он должен также принимать решения, связанные с использованием государственных ассигнований, например в отношении распределения денежных средств на департаментском уровне. Примером этого является закон Барран-же 1951 года, предусматривающий создание фондов на образование для учащихся государственных и частных школ.

Наконец, генеральный совет призван давать заключения и высказывать мнения по многочисленным вопросам,

115

>>>116>>>

в частности по вопросам, касающимся коммун. Можно в известной степени утверждать, что генеральный совет коллегиально опекает деятельность коммун, и в особенности следит за соблюдением ими территориальных пределов своей деятельности.

в) Функционирование

Генеральный совет избирает своего председателя, который после принятия закона от 2 марта 1982 года представляет исполнительную власть департамента. Генеральный совет, который собирался реже, чем муниципальный, и проводил лишь две обязательные сессии в год, теперь обязан проводить не менее одной сессии в квартал.

2) Исполнительная власть

Префект. В системе, просуществовавшей до 1982 года, институт префектов был основополагающим для этого уровня управления: исполнительный орган не избирался, а им был чиновник, назначаемый по распоряжению правительства.

Префект готовил сессии генерального совета, предоставляя ему, в частности, материалы, необходимые для принятия им решений; на него же возлагалось обеспечение их выполнения.

Префект также руководил службами департамента, в штатах которых состояли государственные чиновники.

Одним из наиболее крупных нововведений по закону от 2 марта 1982 года было то, что председатель генерального совета заменил префекта при исполнении его обязанностей как главы исполнительной власти департамента. Председатель генерального совета уже не был ограничен исполнением обязанностей председателя на совещаниях, он стал эффективным «мэром департамента», работе которого содействуют вице-председатели, равнозначные по должности заместителям мэров. В распоряжение департамента предоставляются государственные периферийные службы, поскольку департамент не располагает собственными службами и не имеет собственного штата служащих.