§ 2 Исполнение по долгу службы

Наряду с судебным порядком в качестве вспомогательного средства исполнения решений существует административный путь: это — официальное исполнение по долгу службы, которое также иногда называют принудительным исполнением.

Такое официальное исполнение не только возможно, но и необходимо. Оно является необходимым, поскольку сила всегда на стороне закона. Оно является возможным, потому что администрация, принимающая решения, одновременно располагает и публичной властью и материальными атрибутами, необходимыми для исполнения. Но она не вправе исполнять решения во всех без исключения случаях именно таким образом.

Теория этого вопроса получила свое развитие в знаменитых и по-прежнему сохраняющих силу выводах Ромьё, сделанных в постановлении Трибунала по конфликтам от 2 декабря 1902 года по делу Общества недвижимого имущества Сен-Жюста. В этом деле административная власть намеревалась с помощью военных средств удалить верующих женщин из занимаемого ими здания.

Поскольку речь шла о принудительном исполнении, необходимо было выяснить, в каких случаях оно возможно, в каких условиях является законным и, наконец, какими могут быть возможные санкции за неисполнение.

1. Сфера применения

Имеются три случая, когда исполнение по долгу службы возможно.

Первая возможность — когда отсутствует уголовная санкция и любая другая судебная процедура для обеспечения выполнения акта. Обжалование в суде, то есть уголовная санкция, и, возможно, другие процессуальные

156

>>>157>>>

формы, носящие более исключительный характер, представляют собой обычный путь. Но если обжалование не предусматривается, как, например, в случае реквизиции жилищ, производится исполнение по долгу службы.

Поэтому исполнение по долгу службы квалифицировалось Ромьё в его выводах как «эмпирическое средство», являющееся юридически оправданным за неимением других процессуальных форм, обеспечивающих исполнение закона. Например, если жилище реквизируется в пользу частного лица, а домовладелец отказывается открыть двери и предоставить возможность войти в помещение, администрация может непосредственно использовать публичную власть и взломать указанную дверь; для этого ей не надо обращаться в суд, потому что за это не предусмотрена уголовная ответственность.

Принудительное исполнение допускается и в случае срочной необходимости. Срочная необходимость в административном, как и в частном праве, покрывает вынужденные действия. В противном случае в соответствии с поговоркой, заимствованной из римского права, на всех действиях будет клеймо мошенничества, а коль скоро действие стало объектом грубой фальсификации, то за ним не стоит и моральная сила. Поэтому срочной необходимостью оправдываются правомерные действия, поскольку нормально они неосуществимы, а на пути к их исполнению возникают препятствия.

Это положение Ромьё резюмировал следующим образом: «Роль администрации состоит главным образом в том, чтобы действовать без промедления и уверенно, не усложняя применения публичной власти какими-либо процессуальными формами в случае, когда того требуют непосредственные интересы охраны общественного порядка: когда горит дом, не надо испрашивать у судьи разрешение послать к нему пожарных». Этот казус и приведенная формулировка наглядно отражают специфику административного права; идея о том, что администрация должна иметь преимущество, оправдывается задачами общественного характера, которые она призвана осуществлять. Остается выяснить, действительно ли существует срочная необходимость вмешательства, если дом горит. Из следующих двух постановлений видно, что судебная практика может меняться и в отдельных ситуациях срочное вмешательство небесспорно.

Постановление Трибунала по конфликтам по делу «Аксьон франсез»' относится к событиям 6 февраля 1934 года. На следующий день после 6 февраля префект

¹ Постановление Трибунала по конфликтам от 8 апреля 1935 года по делу «Аксьон франсез».

157

>>>158>>>

полиции отдал распоряжение о конфискации тиража газеты «Аксьон франсез» в Париже и департаменте Сена. Таким путем он использовал средство принудительного исполнения, не обратившись предварительно в суд. Он сделал это со ссылкой на срочную необходимость, полагая, что продажа этой газеты с учетом событий того времени и накала страстей могла бы вызвать серьезные нарушения общественного порядка. Трибунал по конфликтам осудил его позицию, полагая, что конфискация тиража во всех киосках Парижа и департамента Сена не вызывалась «надобностью поддержания или обеспечения общественного порядка». Иными словами, он посчитал, что не было никакой срочной необходимости, оправдывающей серьезное нарушение свободы печати произвольными действиями администрации.

Двадцать лет спустя Трибунал по конфликтам оказался менее требовательным в оценке понятия срочной необходимости¹. На этот раз речь шла о действиях, совершенных по приказу префекта полиции и состоявших в срыве плакатов, развешанных на стенах Парижа с протестами против перевооружения Западной Германии в 1951 году. Префект полиции обеспечил по долгу службы официальное исполнение своего решения, использовав для этой цели подчиненных ему полицейских, не обратившись в суд ввиду срочной необходимости. На этот раз Трибунал по конфликтам пришел к выводу, что действия префекта полиции были оправданы исключительными обстоятельствами того времени. Такая вызывающая беспокойство непоследовательность в обеспечении публичных свобод является очевидной, и возникает вопрос, не была ли на деле опасность народных волнений более серьезной в 1951 году, чем в 1934-м? Но в конечном счете принципиально допустимо использовать принудительное исполнение в ситуациях срочной необходимости и при наличии исключительных обстоятельств, несмотря на возможность использовать уголовные санкции, что в нормальных условиях обусловлено предварительным обращением в суд.

В некоторых случаях сам закон устанавливает, что исполнение по долгу службы возможно. В большинстве таких актов основания для оценки срочной необходимости подверглись кодификационной обработке.

В законе 1977 года о военных реквизициях, проводимых в военное время для обеспечения снабжения войск продовольствием, предусматривалось, что практически неп-

¹ Постановление Трибунала по конфликтам от 19 мая 1954 года по делу Рекламного ведомства Франции.

158

>>>159>>>

рерывно возникает надобность в продовольствии для войск; во время военных операций ситуация равносильна пожару и, следовательно, принудительное исполнение всегда возможно. Об этом говорится и в тексте соответствующих законов.

Закон 1898 года, который действует и поныне, касается «зданий, находящихся под угрозой разрушения». Имеются в виду такие находящиеся в плачевном состоянии здания, которые в любое время могут рухнуть и, следовательно, причинить ущерб или вызвать человеческие жертвы. Для данного случая сохраняется обычная процедура, состоящая в обращении с жалобой в суд; но, если существует, как говорится в законе, «непосредственная угроза», мэр может отдать распоряжение о сносе строения или о его ремонте и осуществить эти действия собственным распоряжением и незамедлительно за счет средств домовладельца без предварительного обращения в судебный орган, ибо это могло бы вызвать задержку в принятии необходимых мер по спасению.

Средствами принудительного исполнения являются отгон, погрузка на специальную площадку автомобилей, которые паркуются в запрещенных местах и мешают движению транспорта. Такие меры сначала мотивировались срочной необходимостью, поскольку стоящий в неподходящем месте автомобиль, преграждая улицу, может создать опасные пробки и заторы для движения транспортных средств. Теперь эти меры предусматриваются законом. Статья 25 Кодекса правил дорожного движения предусматривает конкретные основания для отгона и погрузки на специальную площадку автомобилей, которые создают неудобства для других водителей и мешают нормальному движению транспорта или вредят сохранности общественной дороги.

В этом случае могут сочетаться две процессуальные формы—уголовного преследования и исполнения по долгу службы. Автомобилист, оставивший свой автомобиль в неположенном месте в условиях, когда его автомобиль препятствует дорожному движению, виновен в совершении уголовного преступления и подлежит наказанию в судебном порядке. Но, помимо уголовной санкции, которая будет применена к нему через некоторое время, закон предусмотрел для дорожной полиции право немедленного исполнения по долгу службы ввиду срочной необходимости для устранения препятствия.