1) Историческое развитие

а) Источники. Можно обнаружить источники автономной административной юрисдикции при королевском совете, который уже рассматривал некоторые административные споры. Но в существующем виде современная административная юрисдикция возникла в конце XVIII века, на грани двух веков: в конце Республики и в начале Консульства и Империи.

Ее развитие прошло два этапа. Революционеры испытывали недоверие к судьям и запретили им контролировать аппарат управления. Это недоверие частично созрело на почве деструктивных решений парламентов в конце королевского правления. Новый подход нашел отражение в двух нормативных актах: в законах от 16 и 24 октября 1790 года и декрете от 16 фруктидора III года Республики.

Новое законодательство не ликвидировало пробела; если обычные суды не имели права контролировать исполнительную власть, кто же вправе был ее контролировать? Этот пробел был восполнен образованием самостоятельной ветви правосудия в виде административной юстиции. Вначале возник Государственный совет, образованный Конституцией 22 фримера III года Республики, то есть 15 декабря 1799 года. Два месяца спустя создаются

361

>>>362>>>

советы префектур в департаментах согласно закону от 28 плювиоза III года Республики.

Современная административная юстиция, таким образом, была создана как результат недоверия революционеров к судебным властям и необходимости любой ценой обеспечить юрисдикционный контроль над аппаратом управления.

б) Эволюция. Административная юстиция развивается, опираясь на новые источники.

Надо отметить в первую очередь поразительную стабильность системы на протяжении всех политических режимов. Французская история была оживленной, беспокойной, насчитывающей пятнадцать режимов, монархий, империй, республик, авторитарных и парламентских форм правления: через все эти режимы административная юстиция прошла, опираясь на свои основные принципы и сохраняя свои исходные организационные начала. Ее существование часто ставилось под вопрос, например при падении Империи, поскольку она была наполеоновским творением. Тем не менее административная юстиция смогла сохраниться и в периоды конституционных кризисов, и в эпоху экономических и социальных реформ. За 180 лет ею пройден путь от аграрной Франции к Франции индустриальной, от капитализма свободной конкуренции к монополистическому капитализму, от экономики либеральной к экономическому интервенционизму, и, несмотря на глубокие преобразования, административная юстиция продолжает существовать, приспосабливаясь более или менее быстро, более или менее успешно к этим изменениям.

Но она не только сохраняется, она развивается. Устойчивость сопровождается расширением соответствующих полномочий.

Вначале она развивалась вместе с совершенствованием законодательства. Принципиальный поворот ознаменовал закон от 24 мая 1872 года, по которому Государственный совет после падения Второй империи был реорганизован, а правосудие преобразовано: из сдерживающего оно превратилось в делегируемое.

До этого момента правосудие служило суверену—королю и императору, иначе говоря, Государственный совет и судьи были вправе лишь излагать свое мнение, которое не влекло никаких юридических последствий до момента одобрения, то есть подписания главой государства. Начиная с 1872 года административной юстиции делегировалось право на исполнение судебных функций. Она реализует это право самостоятельно, не только составляет заключения по делам, но и выносит по ним решения. Такой

362

>>>363>>>

поворот важен как в политическом, так и в идеологическом отношениях.

Практически значение поворота менее существенно, так как даже во времена сдерживающего правосудия весьма редко случалось, чтобы суверен не прислушался и не последовал мнению судьи. Таких случаев можно насчитать едва ли более двух за столетие. Это говорит о том, что сдерживающее правосудие имело тем не менее некоторое значение, хотя и не поддающееся точному анализу. Если суверен всегда утверждал заключение судьи, то это могло происходить потому, что судья принимал такие решения, которые, по его мнению, могли удовлетворить суверена. В этом проявлялась определенная судейская самоцензура. По крайней мере можно сказать, что переход от сдерживающего правосудия к правосудию делегированному преследовал главным образом цель формализации существующей практики.

Значительно важнее оказались изменения, касающиеся роли судебной практики, которые относятся к концу XIX и началу XX века. Мало-помалу по мере укрепления Государственным советом своих позиций его контрольные функции укреплялись. Вехой на этом пути были важные решения, расширившие судейские полномочия в сфере контроля за деятельностью аппарата управления. Таковым было решение по делу Казановы', которое расширило понятие общего интереса при оценке таких действий, как злоупотребление властью, и сделало более доступными для граждан право на обжалование таких действий. Таковым же было и решение по делу Восточной компании железных дорог², которое распространило контроль административного судьи в отношении подзаконных регламентирующих постановлений, то есть актов исполнительно-распорядительных органов. Таким образом, контроль был распространен на самые высокие по иерархии акты исполнительной власти. В русло этой эволюции попадает и решение по делу Томаса Грекко³, которым на полицию был распространен принцип ответственности за действия государственных властей.

Такова была первая и весьма знаменательная эпоха расцвета активности административной юстиции в плане рассмотрения управленческих конфликтов, вторая же рас-

¹ Постановление Государственного совета от 29 марта 1901 года по делу Казановы.

² Постановление Государственного совета от 6 декабря 1907 года по делу Восточной компании железных дорог.

³ Постановление Государственного совета от 10 февраля 1905 года по делу Томаса Грекко.

363

>>>364>>>

стянулась на период, который охватывает годы второй мировой войны, когда получила развитие теория основных принципов права, и период 1955 —1956 годов, когда возродилось все значение понятия государственной службы.

Почему же административная юстиция так эффективно поддерживалась и развивалась? Видимо, не только во имя того, чтобы подкрепить доводы, которые в самом начале легли в основание ее создания, но и для того, чтобы обосновать новые подходы.

2) Современная концепция. На сегодняшний день существуют два главных обоснования значения административной юстиции во Франции: автономия административного права и самостоятельный правовой статус судебных учреждений административной юстиции.

а) В автономии административного права находит свое воплощение принцип взаимосвязи существа дела и компетенции по его рассмотрению.

Во Франции полагают, что аппарат управления есть особая сфера, которая должна руководствоваться специальным правом, и это специальное право должно применяться автономной юрисдикцией. Общегражданские суды применяют частное право, административная же юстиция опирается на административное право как подотрасль публичного.

Наоборот, по примеру Англии некоторые страны до настоящего времени ставят свой аппарат управления под контроль общих судебных инстанций, исходя из прямо противоположного принципа, а именно: администрация должна подчиняться тем же правилам, что и граждане.

Следовательно, к деятельности аппарата управления во Франции приковано больше внимания, что находит свое отражение в плане юридическом и способствует развитию административного права и раздельному от общих судов функционированию административной юстиции.

б) К этому следует присовокупить и особый статус административной юстиции. В чисто техническом плане с существованием автономного административного права вполне гармонировали бы специализированные отделения внутри обших судебных органов, как это в действительности и имеет место в некоторых странах. Но закономерно возникает желание идти дальше и иметь юстицию, полностью отделенную от общей судебной системы. К этому же подталкивают и другие обстоятельства, связанные с правовым статусом судей по административным делам; этот статус содержит определенное число условий, позволяющих поддерживать органические связи между судьей по административным делам и аппаратом управления.

Эти связи многоаспектны. Они возникают уже при

364

>>>365>>>

наборе кадров в административную юстицию. Набор в основном производится путем специализации судей в области управления, что обеспечивается их совместным со всеми чиновниками обучением в Национальной административной школе.

Призванные на службу чины административной юстиции нередко отзываются для выполнения функций в рамках аппарата управления, откуда они возвращаются, чтобы снова занять должность судьи. Назначение может состояться уже на более высоком уровне в обратном направлении, то есть судья затем может получить более высокую должность, но уже в самом аппарате управления.

Эти тесные связи не остаются без последствий для правил функционирования и компетенции персонала административной юстиции: она правомочна консультироваться с аппаратом управления, то есть судья и администрация совместно способствуют наилучшей реализации текущей управленческой деятельности.

В то же время эти связи могут быть расценены и как опасные. Именно так оценивали их либералы в XIX веке. Либералы зачастую выступали противниками административной юстиции во Франции и в других странах. Английские юристы, и в частности наиболее известный из них, Дайси, считали полностью неприемлемым, чтобы судья по административным делам был одновременно и судьей, и стороной по делу. Будучи тесно связанным с администрацией, он в то же время правомочен рассмотреть спор с администрацией по существу, подобно тому, как если бы адвокат, консультирующий предприятие, был бы в то же время уполномочен рассматривать спор, стороной в котором выступает предприятие, где он работает. Тем не менее даже англичане признают сейчас, что такая связь между судебным корпусом и управленческим аппаратом, без сомнения, служит одним из факторов эффективности французской административной юстиции.

Даже с точки зрения контрольных полномочий судья по административным делам, связанный с аппаратом управления, будет менее робким и более решительным, чтобы докопаться до истины и разобраться в существе управленческих решений, а не только оценить их форму. Особенно глубоко он будет знать проблемы, тактику, побудительные мотивы в действиях должностных лиц и в случае необходимости сможет распознать их уловки в целях обхода закона или подзаконных правил, равно как и в целях их нарушения.

Так же и при расследовании дел для судьи возникает надобность в доступе к делопроизводству, и администра-

365

>>>366>>>

ция будет с большей легкостью передавать его судье, который близок ей и который, по ее мнению, лучше вникает в ее трудности, чем судья, более далекий от нее. В этом едва ли не главная причина того, что во Франции администрация не имеет никаких секретов от судьи, тогда как в британской системе их великое множество.

Наконец, решения судьи будут более охотно восприниматься администрацией, если они будут исходить от судьи, близкого к ней по духу и складу мышления, чем от судьи, который ей чужд, плохо знает ее проблемы и нужды, а дела рассматривает поверхностно и равнодушно.

Иностранный опыт еще в большей мере, чем национальный, показывает, что контроль, осуществляемый административной юстицией, более детализирован, оперативен и проводится с гораздо большей последовательностью, чем контроль общегражданских судов. Во Франции новая концепция сформировалась в результате переосмысления нескольких противоречивых гипотез о взглядах на сущность управления. Опыт Бельгии в этом смысле очень показателен. В 1831 году Бельгия приобрела независимость на волне движения за национальную самостоятельность и в противовес Франции осуществила более либеральную систему, то есть она упразднила у себя административную юстицию и доверила заботу о контроле за аппаратом управления общегражданским судам. Оказалось, что такое решение было ошибочным. Спустя столетие было отмечено, что общие судебные инстанции не справляются с контролем, который на них возложен, и не используют ту власть, которую им предоставили. Поэтому в 1946 году в Бельгии восстановили административную юстицию, учредив Государственный совет. Даже в Англии в настоящее время констатируют робость судей, некоторые из которых ратуют за внедрение контрольной системы по образцу французской.

Можно сказать, что во Франции, исключая мнение некоторых придирчивых критиков, существует довольно полное согласие граждан, независимо от их политической принадлежности, в том, чтобы поддерживать эту хорошо зарекомендовавшую себя систему, которую восприняли и в некоторых других странах и интерес к которой за рубежом не ослабевает. Это, однако, не значит, что сама система безупречна: она имеет пробелы, слабости, недостатки; необходимы улучшения, но скорее в рамках уже сложившихся принципов. В любом случае разумнее воспринять поправки и улучшать существующую систему, чем встать на путь ее коренной ломки.

Развитие новых форм контроля

Не касаясь важности и принципов юрисдикционного

366

>>>367>>>

контроля, отметим, что в последнее время были внедрены новые формы внешнего контроля, заимствованные за рубежом. Они связаны, с одной стороны, с учреждением должности медиатора, а с другой—с введением принципа информированности.

а) Медиатор. Учрежденная законом от 3 января 1973 года, с поправками по закону от 24 декабря 1976 года, функция медиатора во многом копирует должность шведского омбудсмена, с некоторыми существенными различиями. Не будучи судьей, медиатор управомочен рассматривать жалобы граждан на действия должностных лиц, которые поступают к нему через членов парламента. Однако он не вправе принимать по ним решения; он лишь готовит свои предложения, имеющие характер рекомендаций, и группирует наиболее важные из них в публикуемый ежегодно доклад. Медиатор назначается на шесть лет правительством. Он независим при исполнении своих функций и располагает полнотой полномочий в проведении расследования. Оснащенный широкой вспомогательной службой, он может поручить расследование по части жалоб членам обширных по численности контрольных служб и инспекций.

К медиатору поступает несколько тысяч жалоб ежегодно. В них содержатся сведения о повседневных взаимоотношениях между администрацией и управляемыми. Однако все, что связано с реализацией прав и свобод граждан, не входит в его компетенцию. В многочисленных частных случаях медиатор изыскивает пути преобразований, которые могли бы улучшить эти взаимоотношения, и сообщает о них в своем ежегодном докладе. Юрисдикци-онный контроль с помощью такого доклада заключает в себе двойное преимущество: он не имеет строго формализованного характера и позволяет проверить справедливость претензий путем точного толкования текстов законов.

Деятельность медиатора целиком укладывается в рамки административной юстиции, и в этом, пожалуй, главная ее особенность.

б) Право на информированность предоставляет гражданам реальные возможности быть в курсе деятельности аппарата управления, знать его пружины и рычаги, судить о мотивах управленческих решений и иметь доступ к соответствующей документации. В этом также заключается своеобразная форма постоянного контроля за рассмотрением споров и жалоб. Такой принцип существует в Швеции с начала XIX века. Он был внедрен в США в 1966 году, а ныне распространился и в других странах.

Во Франции административная тайна долгие годы

367

>>>368>>>

носила статус правила, имевшего только редкие исключения, например в виде гласности обсуждений в муниципальных советах и публикаций разрешений на строительство. Три закона, принятые в течение одного года, привели к значительному преобразованию традиционной системы.

По закону от 6 января 1978 года об информатике, картотеках и обеспечении свобод гражданам был гарантирован принцип доступа к информации, содержащейся в частных и государственных картотеках. Вне зависимости от степени фактической информированности за гражданами признается право добиваться пересмотра решений, если они были ошибочными, или их отмены, если они противоречили закону, и право обжалования отказов, если они не основаны на законе. Национальной комиссии по информатике и обеспечению свобод, объявленной «независимой административной властью», вменено в обязанность наблюдать за соблюдением этих положений. Кроме того, при этом применяется новая техника контроля, которая также способствует усилению юрисдикционного вмешательства.

Закон от 17 июля 1978 года содержит отдельную главу, названную «Свобода доступа к административным документам». Этим актом вводится принципиальное правило, что такие документы признаются доступными для граждан, а также раскрыто содержание права на информацию, однако с многочисленными исключениями такого рода, как: военная и дипломатическая тайна, интимные отношения, медицинские документы и т. п. Консультативная комиссия под названием «Комиссия доступа к административным документам» обязана контролировать соблюдение этих положений, сообщать свое мнение по заявлениям, поступившим к ней по данному поводу, давать толкование по поводу применения. Это не исключает возможности обращения в специальную комиссию по контролю.

И наконец, по закону от 3 января 1979 г. об архивах утверждены правила, касающиеся выдачи документов из архивов, и устанавливается, что все иные документы без исключения свободны для доступа спустя тридцать лет вместо пятидесяти.

Эту совокупность норм дополнил закон от 11 июля 1979 года, установивший принцип обязательности мотивирования значительного числа управленческих решений. Можно предположить, что в будущем следует ожидать установления принципа свободы опубликования хода обсуждения управленческих вопросов в коллегиальных органах, что уже получило признание в США в 1976 году.

Такой эволюционный скачок следует признать значительным. Он еще не знаменует, конечно, окончания эры

368

>>>369>>>

«секретности», поскольку остается множество исключений, установленных законом, а также сохраняются серьезные препоны, выработанные практикой. Но без сомнения, процесс этот необратимый.

Эти новые тенденции влияют на превентивные процедуры и на судебные полномочия. Юрисдикционный контроль не стоит на месте, по крайней мере во французской системе, наиболее организованной и динамичной.