1. Двойственность норм материального права

Различие начинается с персонала: если предприятие использует наемных работников, то аппарат государственного управления — чиновников и агентов; каждая из этих категорий имеет различный правовой статус и подчиняется различным нормам. Деятельность оплачиваемого персонала предприятий регулируется нормами Трудового кодекса, тогда как государственные служащие подпадают под

31

>>>32>>>

действие общего статута чиновников и некоторого числа других уставных положений.

Такое же различие наблюдается в режиме имущества и основных фондов. Распоряжение и пользование частной собственностью регулируется Гражданским кодексом, где этим вопросам отведено большое количество статей. Наряду с частной собственностью существует и государственная, охватываемая общим понятием публичного достояния. Впрочем, государственные административные учреждения имеют и имущество, подпадающее под регулирование гражданского права; данная часть имущества составляет частную сферу, и текущее управление и распоряжение им выпадают из-под административно-правового контроля. Но наряду с этим существует и государственное имущество, использование которого сопряжено с соблюдением особых правил. Например, если в области частной собственности допускается продажа предметов, находящихся в распоряжении владельца, то в сфере государственной запрещается продавать имущество, находящееся в безраздельном владении государства, то есть являющееся его неотчуждаемой собственностью.

Что же касается договоров, то большая, и самая важная, их часть, заключаемая от имени органов государственного управления, не основана на нормах частного права; эти договоры являются административными контрактами и подпадают под различные нормы обязательственного права, содержащиеся частью в Гражданском, а частью в Торговом кодексе.

Юридическая же ответственность, режим которой в значительной мере зафиксирован в гражданском праве и которая сопряжена с последствиями, вытекающими из причинения одним контрагентом вреда другому, в сфере государственного управления также приобретает специфическую форму, поскольку наступает при иных обстоятельствах, чем в частной сфере. Теория ответственности государственной власти имеет свои квалифицирующие признаки. Ее принципы были заложены знаменитым постановлением Трибунала по конфликтам по делу Бланко в 1873 году, которое лучше всего иллюстрирует автономию административного права'.

Французское право знает два режима юридической ответственности: гражданско-правовую, вытекающую из споров между частными лицами, и административно-

¹ В постановлении от 8 февраля 1973 года записано: «Ответственность, которую может принять на себя государство за убытки, причиненные отдельным лицам неправомерными действиями государственных служб, не подпадает под принципы Гражданского кодекса в части регламентации взаимоотношений граждан друг с другом».

32

>>>33>>>

правовую, характеризующую взаимоотношения между государственными службами и отдельными гражданами.

Значение вышеупомянутого постановления станет еще более заметным, если сравнить содержащуюся в нем формулу с противоположным подходом, возобладавшим в Великобритании в 1947 году в силу закона об ответственности Короны. Статья 2 этого закона гласит: «С учетом положений настоящего закона Корона будет нести ответственность только в тех случаях, если ее представители действуют в качестве частных лиц, достигших совершеннолетия и обладающих правоспособностью». Здесь выражен обратный принцип, исходящий из общей посылки о том, что Корона в любых правоотношениях отвечает только как частное лицо, подлежащее ответственности по общегражданским законам.

2. Двойственность судебной юрисдикции

Партикуляризм норм материального права дополняется и усиливается наличием специализированных судов. Судья по административным делам во многих отношениях отличается от обычных судей.

Обычные суды состоят из магистратов, имеющих, согласно Конституции, особый статус, закрепленный в нормах органического закона. Суды же по административным делам комплектуются из числа чиновников, подпадающих под общий статус чиновничьего аппарата, который закреплен в особом законе и в специальных подзаконных актах. Следовательно, правовое положение этих двух категорий судей зафиксировано в нормативных актах, различных по своей природе. Существует отличие и в содержании соответствующих судейских функций, в способах рекрутирования судей, в их служебной карьере и в гарантиях независимости судейской деятельности.

В том, что касается полномочий, обычные судебные инстанции лишь разрешают споры и конфликты, тогда как суды по административным делам имеют полномочия двоякого рода: они не только разрешают споры, но и дают юридические заключения. В последнем качестве они выполняют постоянные консультативные функции при правительстве и его органах.

И наконец, имеется различие и в правилах процесса: судья по административному делу обязан принимать во внимание его специфику.

Эти характерные особенности автономии—отдельный комплекс норм и специальное правосудие—находят свое воплощение в принципе взаимосвязи предмета спора и соответствующей ему процессуальной компетенции. Таким образом, каждая из ветвей правосудия основывается на различных нормах права.

33 3-698

>>>34>>>

В этой взаимосвязи есть и некоторые исключения. Бывает, что судья по административным делам применяет нормы общегражданского права. Он делает это без какой-либо задней мысли, поскольку убежден в том, что нормы Гражданского кодекса вполне подходят к регулированию правоотношения, участником которого выступает орган государственного управления. Судья делает такой выбор сознательно, и закон не стесняет его в таком выборе. И наоборот, подчас возникают ситуации, когда обычные суды применяют нормы административного права. Подобный казус имел место в деле Жири от 23 ноября 1956 года, по которому Кассационный суд вынес постановление о том, что, когда это оправдывается существом и обстоятельствами дела, обычные суды должны опираться на принципы административного права при условии, чтобы вышеупомянутые принципы нашли свое предварительное отражение и уточнение в конкретном решении судьи по административным делам. С учетом данных исключений в административном праве существует тесное переплетение норм материального и процессуального характера.

В заключение подчеркнем, что наличие столь значительной по важности и объему самостоятельной отрасли права, какой является право административное,— одна из оригинальных и характерных черт французской правовой системы.

Страны, внедрившие у себя административное право, подразделяются на два типа. С одной стороны, это Франция и страны, заимствовавшие ее правовую систему, а с другой—страны, в которых преобладает влияние германского права. Этим двум типам государств противостоят страны, которые игнорируют автономию административного законодательства. К ним, хотя и по разным основаниям, относятся Великобритания, США, другие страны с англосаксонскими правовыми традициями, а также социалистические страны.

Такое противопоставление в известной степени условно, так как англосаксонские страны начинают развивать административное право как самостоятельную ветвь и в течение последнего тридцатилетия в британских университетах читается курс административного права, издаются учебники под таким же названием, равно как и в социалистических странах имеются соответствующие специалисты, создающие теорию административного права.

Почему же именно во Франции административное право получило столь широкое развитие? Ведь Франция имеет тот же социально-экономический уклад, что и ряд соседних стран. Она находится в рамках той же исторической эпохи и вовсе не изолирована от остального мира.

34

>>>35>>>

Почему же именно во Франции административное право наиболее развито? Ответ на этот вопрос дает его история.

Ш. ИСТОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Начав с исследования зарождения современного административного права в недрах Французской революции, мы обнаружим два элемента, которые, являясь одновременно противоречивыми и взаимодополняемыми, тем не менее проливают свет на сущность концепции административного права. Это административная централизация и административные споры.

Административную централизацию сопровождают два характерных момента.

Во-первых, в общей организации публичной власти заметно преобладание государства над второстепенными административно-территориальными образованиями или над промежуточными звеньями управления в лице коммун, профессиональных организаций и т. д.

Во-вторых, в рамках преобладающей роли государства необходимо выделить географическую централизацию, которая значительно усиливает централизацию в политическом смысле, преобладание столицы над провинциями, регионами и департаментами.

История централизации восходит к давним временам, ее процесс начался задолго до революции. Создание абсолютной монархии было главной вехой на этом пути. В определенном смысле революция отрицательно реагировала на централистские тенденции, но в конечном счете они возобладали. Дело централизации было завершено Наполеоном, и от его эпохи Франция унаследовала и сохранила в основных чертах централизованное государственное управление.

Почему же наше управление построено на принципах централизма? Этот вопрос заслуживает глубокого анализа. Мы же ограничимся рассмотрением последствий централизации для развития самой концепции административного права. От других государственно-правовых территориальных формирований государство отличается тем, что является всеохватывающей организацией, которая, особенно в начале XIX века в период раннего капитализма, до того, как конкурентная борьба привела к образованию монополистических объединений, была уникальной по масштабу сферы своего властвования. В этом и заключался один из аргументов в пользу того, чтобы нормативные основания деятельности государства были иными, чем правила, на которых основывалась деятельность предпри-

35

>>>36>>>

ятий и мелких административно-территориальных образований. Доминирующее значение государства подчеркивалось и его функциями, вытекающими из принципа суверенитета. Эти функции явно отличаются от функций местных административно-территориальных образований и частнопредпринимательских организаций.

Деятельность самых мелких коллективных объединений, например коммун, может без особых затруднений стать предметом частноправового регулирования. Так, например, Англия с начала XVIII века была до такой степени децентрализованным государством, что сфера управления там по общему правилу регулировалась нормами частного права. Графства управлялись по образцу предприятий, поскольку объем их деятельности был примерно одинаков и до некоторой степени наблюдалось сходство и в функциях. Эту гипотезу легко проверить и во Франции, так как лишь в начале XX века там получила развитие теория ответственности государственной власти, которая в принципе имела в виду государство, но впоследствии была распространена и на деятельность местных административно-территориальных образований.

Второй элемент—это административные споры. Административная юстиция призвана подобрать соответствующие ключи к их разрешению и нейтрализации.

В первые годы после революции судам общего права было запрещено вмешиваться в дела государственного управления в силу довольно ясного и весьма конъюнктурного основания. Дело в том, что к концу старого режима королевские парламенты, выступавшие в качестве высших судов, проводили крайне реакционную линию и оказывали всяческое сопротивление реформам. Революционеры не хотели, чтобы такое положение повторилось вновь. Поэтому дважды, и весьма определенным образом, ими были приняты нормативные акты о недопустимости судебного вмешательства в дела управления и осуществления судьями контроля над этой сферой. На эти весьма важные акты, действующие и поныне, неизменно опирается в своих решениях Трибунал по конфликтам — орган, решающий споры о пререканиях по компетенции между судами общего права и административной юстицией. В законе о судебной организации от 16 и 24 октября 1790 года в ст. 13 говорилось: «Судебные функции имеют свои особенности, и они навсегда будут отделены от функций по управлению. Под угрозой вменения им в вину совершения должностного злоупотребления судьи не вправе каким-либо способом подрывать значение действий управленческих органов, а также привлекать к суду чиновников аппарата управления по поводу выполнения ими своих

36

>>>37>>>

функциональных обязанностей». Это предписание не допускает двусмысленности, ибо весьма суровая кара— уголовное наказание за злоупотребление — грозит судье, его нарушившему.

Однако и этого оказалось недостаточно. Несколько лет спустя был принят новый и поныне действующий закон, подтверждающий все значение первого акта. То был декрет от 16 фрюктидора Третьего года Республики, само название которого было весьма категоричным: декрет «О запрещении судам принимать к своему производству акты органов управления и об аннулировании любой судебной процедуры, проведенной по этому поводу». Декрет содержит единственное положение: «Судам категорически запрещается принимать к своему производству под угрозой наказания любое административное действие или акт». Таким образом было закреплено весьма могущественное и централизованное положение аппарата государственного управления в противовес судам, которые оказались лишенными права вторгаться в управленческую сферу. Очевидно, что ввиду отсутствия судебного контроля в этой сфере образовался правовой вакуум, который мог бы быть восполнен лишь путем реформы.

Сложившееся положение и в самом деле таило в себе множество очевидных неудобств. Опасность состояла в том, что очень быстро мог бы сложиться управленческий деспотизм, в условиях которого аппарат управления чувствовал бы себя весьма могущественным и в то же время бесконтрольным. А это не соответствовало бы требованиям современного государства, каковым являлась Франция, которая в наполеоновскую эпоху прочно встала на путь капиталистического развития.

С другой стороны, такое положение противоречило и тем либеральным принципам, которые возобладали в революционную эпоху, в частности принципу уважения прав личности. По этим причинам правовой вакуум в определенной мере был заполнен Наполеоном, который распорядился создать специальную судебную систему для контроля за деятельностью органов управления. Чем-то сверхновым это не являлось, поскольку еще при старом режиме сложились определенные процедурные правила административного разбирательства, однако именно теперь был дан новый импульс их развитию. Во времена Консульства и Империи одновременно закладываются основы для раздельного существования двух ветвей права: с одной стороны, развивается современное гражданское законодательство с соответствующей системой общего правосудия, увенчанной Конституционным судом, а с дру-

37

>>>38>>>

гой—возникает система административной юстиции, хотя и без кодифицированной основы, поскольку крупные нормативные акты принимались постепенно, по мере того как развертывалась деятельность государственной администрации. Вполне естественно, что, будучи основанными на двух самостоятельных источниках права, одним из которых были писаные нормы, а другим—судебная практика, обе эти судебные организации развивались не в унисон; их функционирование привело к образованию двух глубоко различных по своей природе правовых отраслей. В итоге сфера административных споров в качестве противоядия излишней централизации привела к тому же, к чему подталкивал и сам процесс централизации, то есть к образованию автономного административного права.

Однако с начала XIX века административное право претерпело значительную эволюцию, и тем не менее его история до настоящего времени еще мало изучена. В этом отношении необходимо отдельно рассмотреть наследие XIX века и вклад XX века. При этом хронологические рамки XIX века должны быть расширены в глубь истории, начиная с 1789 года, и отнесены за пределы века— примерно до 1914 года.

Наследие XIX века

Что это за наследие, к которому мы неустанно обращаем свой взор и которое так прочно прижилось в нашей правовой системе? С одной стороны, это разработка основных институтов государственного управления, а с другой—развитие некоторых его принципов.

Та система правительственной организации, с которой мы имеем дело и поныне, появляется в начале XIX века: создается центральный аппарат министерств, внутри министерств—управления, внутри управлений—бюро, складывается практика распределения компетенции между министрами и (на основе делегирования полномочий) директорами управлений и руководителями бюро. Эта пирамидальная организация возникает в XIX веке.

Одновременно возникают и территориальные управленческие структуры—коммуны, департаменты и принципы руководства ими. Возникает, в частности, главенствующая фигура префекта—этого основного института французской системы управления и административного права. Теперь мы так привыкли к этой должности, что нельзя и вообразить, как можно обойтись без префектов. Такой должности, пожалуй, нет нигде в мире. Эта должность, по мысли Наполеона, должна была ознаменовать начало процветания Франции. Учрежденная в XIX веке, она по своему статусу и роли сохраняется постоянно. Даже после

38

>>>39>>>

реформы 1982 года эта должность изменилась лишь номинально: префекты стали именоваться комиссарами Республики.

И наконец, пирамиду венчает Государственный совет, основные элементы правового статуса которого были также заложены в начале XIX века.

В течение всего XIX века в системе государственного управления постепенно сложилась довольно либеральная идеология. Апогеем ее развития следует считать восьмидесятые годы прошлого столетия, относящиеся к началу Третьей республики и ознаменованные подлинным торжеством республиканских традиций.

Либеральные принципы прежде всего восторжествовали во взаимоотношениях государства с его административно-территориальными подразделениями. Тенденцию к определенной территориальной децентрализации можно проследить по принятым в ту пору крупным законам, в частности действующему и поныне с некоторыми изменениями закону 1871 года о департаментах и закону 1884 года о коммунах, основные положения которых были сохранены в Кодексе управления коммунами. Либеральные принципы утвердились также во взаимоотношениях государства со своими подданными. Таковым был экономический либерализм, с его принципом коммерческой и хозяйственной самостоятельности предприятий, который нашел свое правовое оформление в положении, что органы государственного управления должны по возможности воздерживаться от вмешательства в частнопредпринимательскую деятельность.

Таковым был и либерализм политический, веяния которого отразились в крупнейших законах того времени в области печати, свободы собраний, свободы ассоциаций и т. д. Да и в самой системе управления либерализм проявился в новых гарантиях прав чиновников и служащих. В этом смысле примечателен закон 1905 года о праве должностных лиц знакомиться с их собственным служебным досье, развивающий принципиальное положение о недопустимости снятия с поста и перемещения по должности без предварительного уведомления о существе дела, то есть гарантирующий право чиновников на самозащиту. Однако главенствующим для всей концепции либерализма был принцип связанности государственной администрации правом и ее подконтрольности судье, то, что Проспер Вейль в одном из своих популярных пособий по административному праву назвал «чудодейственным средством» или «искусным изобретением» административного права. Претворение в жизнь этого принципа ознаменовалось принятием ряда крупных постановлений, которые вписы-

39

>>>40>>>

ваются в общую историческую эволюцию, так как судебная практика всегда шла в ногу с историей.

Наиболее крупные постановления принимались в период с 1870 по 1910 год. Благодаря им постепенно расширялся диапазон контроля судей за деятельностью государственного управления, а сложившаяся в ту пору судебная практика и поныне оказывает свое воздействие на судейское правосознание.

Первоначально расширение контроля за законностью пошло по линии развития института обжалования случаев превышения власти. В постановлении Государственного совета от 19 февраля 1875 года по делу принца Наполеона был сокращен перечень правительственных решений, то есть актов исполнительно-распорядительной власти, которые не подпадали под компетенцию судей. В постановлении Государственного совета 1901 года по делу Казановы была расширительно истолкована и сама инициатива на обжалование в смысле предоставления отдельным гражданам большей возможности опротестовывать управленческие решения. В 1907 году Государственный совет по делу о Восточных железных дорогах наделил себя полномочиями по контролю самых высших по иерархии актов исполнительно-распорядительной власти, то есть правительственных декретов, подписываемых самим президентом Республики. Основываясь на такого рода прецеденте, в 1962 году Государственный совет своим постановлением по делу Каналя аннулировал ордонанс президента Республики, расцененный им в качестве неправомерного административного акта.

В тот же период были заложены важнейшие принципы ответственности государственной власти, и прежде всего основополагающее положение о том, что государственная власть отвечает за свои действия, тогда как в других странах, например в Англии, похваляющейся своим либерализмом, в ту пору действовало обратное положение, которое было выражено в поговорке, распространенной в старое время во Франции, а именно: «Король не может злоумышлять». Принцип ответственности государственной власти был подтвержден и в постановлении Государственного совета от 8 февраля 1873 года по делу Бланке Эта ответственность была распространена и на полицию постановлением от 10 февраля 1905 года по делу Томаско Греко, и, наконец, в постановлении от 21 июня 1895 года по делу Камеса были заложены основания ответственности без вины и ответственности за риск, получившие развитие в дальнейшей судебной практике. Такое положение сложилось в административном праве в начале XX столетия.

40

>>>41>>>

Вклад XX века

Глубокие перемены, происшедшие в экономической и идеологической жизни народов за период после начала первой мировой войны, глубоко отразились на состоянии французского административного права.

Уместно остановиться на двух наиболее существенных аспектах общеисторического развития, которые нашли свой отзвук в административном законодательстве. Прежде всего это процесс концентрации финансовой, технической и экономической власти, перерастание капитализма эпохи свободной конкуренции в монополистический. Одновременно разрастается социалистическое движение и усиливается роль социалистических идей в политической и социальной жизни Франции, так же как и в ряде других стран, временами возникают весьма острые кризисные ситуации, например в 1936, 1945, 1968 и 1981 годах. И если даже это движение отмечено некоторыми зигзагами и отступлениями, все же, в общем, оно было поступательным и его последствия для развития административного права проявились двояко: прежде всего, расширилось значение государственного сектора в общественном производстве и, во-вторых, административное законодательство подверглось существенным внутренним преобразованиям.

Расширение государственного сектора затронуло не только экономику, но и социальную сферу. Государственный совет в своем знаменитом постановлении от 22 января 1921 года по делу Бак д'Элока и Западно-Африканского коммерческого общества признал существование государственных промышленных и коммерческих служб, то есть публичной сферы услуг. В то время такое положение было исключением из правила и считалось порождением инфляции, которая вот-вот должна была закончиться. Однако вскоре обнаружилось, что сфера публичных услуг оказалась очень емкой по содержанию, а само число государственных промышленных и торговых служб увеличилось, в частности в период массовых национализации 1936 года и в послевоенное время, особенно в 1982 году.

В 1926 году был принят декрет-закон, предоставивший местным административно-территориальным объединениям, в частности коммунам, право развивать сферу собственных хозяйственных услуг. Государственный совет позднее стал ограничительно толковать этот нормативный акт, изложив свою позицию в постановлении от 30 мая 1930 года по делу Профсоюзной палаты розничной торговли г. Невер. Но постепенно под давлением обстоятельств и нужд социального развития Государственный совет стал расширительно истолковывать понятие государственных хозяйственных услуг.

41

>>>42>>>

В позднейшее время обозначилась линия на возрастание государственного вмешательства в экономику, особенно в таких сферах, как градостроительство, благоустройство территории, защита окружающей среды.

Одновременно происходило и огосударствление сферы социальных услуг, куда, помимо решения проблем урбанизации, включаются и другие виды деятельности, среди которых следует выделить создание и развитие системы социального страхования и обеспечения.

Параллельно с расширением сектора государственных услуг происходила структурная трансформация и внутри административного права, что можно проиллюстрировать рядом примеров. Был осуществлен пересмотр перечня и правового статуса публичных функций, в смысл которых в период после 1946 года был внесен ряд новых понятий и уточнений. За служащими государственного аппарата было признано право на объединение в профсоюзы, а при наличии определенных условий и в известных пределах—права на забастовку и на участие в управлении службами государственного сектора. Были подтверждены и другие принципы, как, например, равенство полов.

В то же время усиленно развивался и смешанный сектор обслуживания, находящийся на стыке публичного и частного права. Так, деятельность государственных промышленных и коммерческих предприятий основывалась на нормах частного права в гораздо большей степени, чем деятельность государственных управленческих служб. И наоборот, возросло число частнопредпринимательских организаций, принявших на себя выполнение публично-правовых функций. Следовательно, возник весьма разветвленный и сложный пограничный сектор на стыке публичного и частного права.

Существенную эволюцию претерпела и судебная практика по административным делам. С одной стороны, Государственный совет подтвердил с гораздо более убедительной аргументацией, чем в прошлом, традиционные принципы либеральной идеологии, что особенно заметно выразилось в послевоенный период по вопросу о толковании общих принципов права. С другой стороны, он столкнулся и с новыми проблемами, о которых можно сказать с умеренной дозой скептицизма, что они не решены полностью до сих пор и по сей день являются предметом особой озабоченности. Это проблемы, связанные с контролем весьма активной деятельности органов государственного управления в экономической и социальной областях.

Историческая эволюция административного права шла не по прямой линии, на этом пути прогрессивные шаги

42

>>>43>>>

чередовались с полумерами и отступлениями вспять.

Первые двадцать лет существования Пятой республики ознаменовались общей тенденцией к передаче в частное распоряжение ряда предприятий из государственного сектора, что нашло свое закрепление в ряде нормативных актов и правительственных программ (так была оформлена передача дела сооружения и эксплуатации автострад частнопредпринимательскому сектору).

В то же время обозначилось попятное движение в отношении связанности управленческого аппарата нормами права. Этому способствовало распространение дискреционных мер в экономической области: премии и субсидии, предоставляемые без какого-либо объективного критерия; предоставление налоговых преимуществ и льгот некоторым предприятиям вопреки традиционному принципу равенства перед налогообложением; быстро распространявшаяся практика полюбовных рыночных сделок, в условиях которой государственная администрация свободно выбирает своих поставщиков и подрядчиков.

Но это движение было приостановлено после 10 мая 1981 года с приходом к власти правительства левого блока, которое решило восстановить все значение государственных служб в таких сферах, как транспорт, и оно действительно существенно расширило государственный сектор, произведя последовательную национализацию ряда индустриальных предприятий и финансовых учреждений. Таким образом сфера приложения административного права заметно увеличилась, а его содержание видоизменилось. Этот процесс не поколебала проходившая примерно в то же время децентрализация в управлении. Таким образом, в современной Франции функции административного права не замыкаются на государстве и его центральном аппарате, они глубоко проникли в деятельность административно-территориальных подразделений. Административное право представляется действенным средством поддержания национального единства и сплоченности, подчиняющим единым нормам поведения и контроля все структурные единицы общества.