2. Правила создания государственных учреждений

Государственные учреждения имеют устойчивую тенденцию к численному разрастанию, что может привести к расточительству средств или бюрократизации управленческого аппарата. Отсюда и противоположная тенденция, выраженная в попытках сдерживания, ограничения столь неоправданного разбухания.

Статья 34 Конституции предусматривает, что законом определяются правила, касающиеся «установления категорий государственных учреждений», что обеспечивает государственным учреждениям конституционный статус. Это положение, будучи не совсем удачным и отнюдь не элегантным, не раз получало толкование Конституционного и Государственного советов, на которые возлагался контроль за применением ст. 34. Было решено, что нельзя более создавать с помощью закона каждое новое государственное учреждение в отдельности и законом будут определяться лишь их «категории» по совокупности родовых признаков.

К одной и той же категории принадлежат учреждения,

133

>>>134>>>

имеющие сочетание одинаковых признаков, будь то управленческие или промышленные и торговые, если они подлежат одному и тому же типу надзора—либо со стороны государства, либо со стороны департамента, либо со стороны коммуны—и имеют сходную специализацию, например являются образовательными или кредитными учреждениями, и, наконец, если они имеют аналогичные правила организации и деятельности.

Из этого общего определения вытекает, что вся эта группа учреждений образует самостоятельную категорию, потому что не существует никакого иного учреждения, могущего быть приравненным к ней. Именно на этом основном определении базировалось создание Автономного управления парижского транспорта и Национального общества французских железных дорог. Иногда, напротив, категория является весьма емкой по насыщению и включает сотни или тысячи учреждений, что, в частности, относится к лицеям или больницам.

Таким образом, родовые признаки для каждой категории устанавливаются законом. Затем учреждения данной категории создаются по решению управленческого органа, то есть правительства—в отношении государственных учреждений или решением генерального или муниципального совета,—в отношении местных административных учреждений.

3. Статут государственного учреждения

В отличие от коммун и департаментов государственные учреждения не имеют общего статута; напротив, для них характерна, с одной стороны, разбросанность правил по большому числу различных актов, а с другой — разнообразие самих правил.

Было установлено лишь несколько основных правил, и прежде всего в нормативных актах о финансовом контроле и о бухгалтерском учете; несколько принципов было выдвинуто на основе судебной практики, например принцип специализации. Кроме того, по закону от 26 июля 1983 года о демократизации управления публичным сектором было установлено определенное число правил о составе административных советов; но этот закон применяется в отношении всех государственных предприятий, включая национальные общества смешанной экономики или акционерные общества, а среди государственных учреждений закон касается лишь тех, которые носят промышленный и торговый характер. Таким образом, сфера его применения была одновременно и расширена, и заужена в том, что касается государственных учреждений. В других случаях в каждом акте, учреждающем государственное учреждение, предусматриваются правила

134

>>>135>>>

организации, деятельности, финансирования и контроля за учреждением.

A. Руководящие органы учреждений многообразны. Некоторые имеют только назначаемого директора. Другие имеют административный совет и председателя, который может назначаться центральной властью или избираться административным советом, а при председателе иногда учреждается должность генерального директора.

Что же касается административных советов, когда таковые имеются, то их состав тоже весьма разнообразен. В некоторых случаях большинство в них составляют государственные представители, что, однако, не является правилом. Иногда в них совершенно нет представителей государства; это относится к советам университетов. Другие члены, не являющиеся представителями государства, все же назначаются государственной властью либо выступают от лица частных объединений, профсоюзных организаций, например когда они избираются (в университетах) или уполномочиваются трудящимися предприятия (как это предусмотрено по закону от 26 июля 1983 года).

Б. В области режима финансирования наблюдается такое же разнообразие. Некоторые учреждения имеют собственные финансовые средства, на которые они существуют; это в принципе относится к промышленным и торговым учреждениям. Иногда, напротив, единственным источником их финансирования являются государственные субсидии; это относится к учреждениям типа Национальной административной школы, бюджет которой обсуждается в парламенте наряду с бюджетом министерств. Чаще всего финансирование осуществляется за счет комбинации средств обеих категорий (университеты).

B. Контроль или надзор за деятельностью учреждений выступает в разнообразных формах. Тут также нет общего правила в отличие от деятельности местных коллективов.

Иногда устанавливается весьма жесткий контроль по иерархии; такой контроль был предусмотрен, например, актом 1971 года, по поводу которого возникли большие кривотолки, поскольку он в принципе имел конфиденциальное значение и назывался в печати «циркуляром Гишара». Речь шла о циркуляре, направленном непосредственно министром национального образования директорам лицеев по праву министра направлять указания директорам своих периферийных служб в департаментах.

Бывает и наоборот, когда учреждение обладает обширной автономией, как, например, агентство Франс Пресс или университеты, даже если такая автономия ограничена по политическим или финансовым соображениям.

135

>>>136>>>

Между этими двумя возможностями почти полной иерархической зависимости и широкой автономии существует целая гамма различных степеней автономии. Вообще говоря, отмечается, что автономия является относительно слабой в силу французской традиции централизации. В этом отношении положение во Франции несколько отличается от положения, существующего, например, в Англии, где аналогичные учреждения, как, например, Би-Би-Си, пользуются предельной самостоятельностью.

Государственные учреждения характеризуются в настоящее время беспорядочным разрастанием. Конечно, трудно избежать этого явления, которое не является специфически французским и отмечается в большинстве стран мира независимо от их режима. Но можно было бы попытаться устранить беспорядочный рост.

Во-первых, следовало бы разработать критерии создания учреждений. В настоящее время не существует никакого общего критерия, никакого писаного или неписаного правила, указывающего, в каких случаях и когда следует создавать государственные учреждения. Поэтому следовало бы выработать критерии, позволяющие рассчитать условия, при которых деятельность службы лучше обеспечивалась бы непосредственно государством или местным коллективом, или условия, при которых предпочтительнее было бы наделить ее правами юридического лица.

Во-вторых, целесообразно издать правила об управлении в виде своеобразного общего статута государственных учреждений, где была бы предпринята попытка примирить интересы этих учреждений с общими интересами государства и местных коллективов и в которых проводилось бы различение правил, применяемых к различным категориям учреждений.

Нет уверенности в том, что такое упорядочение осуществится в скором будущем, потому что его тщетно ждут вот уже несколько десятилетий. Государственный совет представил правительству в 1972 году доклад о реформе государственных учреждений, который в порядке исключения был опубликован. В этом докладе они сурово критиковались в таких формулировках, как «понятие с неясными границами», «слабой правовой насыщенностью» и «неясной правовой классификацией»; на деле это означало, что под сомнение были поставлены критерии разграничения режима и категорий учреждений. Доклад сопровождался критикой условий создания государственных учреждений и внесением некоторых предложений о проведении реформ. Но этот доклад не имел никаких послед-

136

>>>137>>>

ствий, и мы не уверены, что таковые когда-нибудь наступят.

Зато нет никакого сомнения, что государственные учреждения будут и впредь играть большую роль в административной жизни, и было бы нежелательно добиваться их ликвидации, потому что они сохраняют свою ценность одновременно как средство гибкого управления публичными секторами и как система, обеспечивающая участие граждан в управлении.

>>>138>>>

Часть вторая

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ

АДМИНИСТРАТИВНОГО

ПРАВА

Для характеристики административного права как специальной отрасли часто употребляется выражение «публичная власть»; административное право наиболее полно выражено в понятии публичной власти.

Следует быть осторожным в употреблении слов-ловушек. Выражение «публичная власть» рискует ввести в заблуждение своим звучанием, навеваемыми им идеями. Действительно, оно связано со своеобразной мифологией, которая восходит к очень далекому прошлому, к римскому праву, Римской империи. Согласно этой мифологии, административное право—это властное, державное право. Оно принципиально отличается от гражданского права и частного права, ибо то и другое является правом равенства, основанным на суверенном выражении и согласовании индивидуальных воль.

Идея публичности, восходящая ко временам Рима, была раскрыта правоведами еще в период абсолютной монархии. Согласно ей, государство обладает верховенством над гражданами, и в той мере, в какой административное право регулирует правоотношения между государством и иными публично-правовыми коллективами и гражданами, оно выражает это верховенство: поскольку граждане равны между собой, то, следовательно, и частное право, выражающее характер гражданских правоотношений, является правом равенства.

Эта схема никогда в полной мере не соответствовала реальной действительности, и в настоящее время она весьма неточна в силу ряда фактических и юридических причин.

Ныне, наряду с государством и публично-правовыми коллективами, появились такие частные организации, которые более значимы, чем некоторые из упомянутых органов. Одно крупное транснациональное предприятие гораздо сильнее и крупнее, чем небольшая коммуна со ста пятьюдесятью жителями. Результатом этого является то, что сама идея верховенства государственной администрации уже сама по себе является спорной. Система государственного управления складывается скорее в итоге дей-

138

>>>139>>>

ствительного соотношения социальных сил, чем как фактор их организации. Можно было бы даже говорить об известном бессилии администрации.

Схема авторитетного и властного административного права является мифической и не вполне точной, поскольку подлинного равенства между гражданами не существует. Это было отмечено давно, и уже в XV столетии равенство между сильным и слабым, между банкиром и нищим было скорее формальным и фиктивным, чем реальным и действенным. Можно найти примеры и в правоотношениях, например отношения между хозяином и лицами, работающими у него по найму, между домовладельцем и квартиросъемщиком, между страхователем и застрахованным лицом или между перевозчиком и пассажиром основаны на неравенстве. Действительно, во всех этих видах правоотношений одно лицо находится в зависимом положении у другого. В области гражданских правоотношений это проявляется в юридическом плане в хорошо известном институте договора о присоединении. Теоретически когда хотят заключить договор о страховании, то стороны вправе обсуждать его (и можно действительно обсуждать его в отдельных случаях), но в большинстве случаев люди довольствуются присоединением к уже подготовленному договору, который страховая компания не ставит на обсуждение, но к условиям которого предлагает присоединиться. Точно так же, когда приобретается билет на транспорт, не обсуждается вопрос о цене, об условиях, комфорте и вообще об условиях перевозки. Одна из двух сторон фактически находится в положении, в котором она навязывает свою волю другой стороне.

Конечно, такое положение в настоящее время в значительной мере исправляется законами и профсоюзной деятельностью в области отношений между предпринимателями и рабочими. Неравенство не стало большим, чем в XIX веке, но неравноправие сторон не является уделом только административного права, а встречается также в отношениях, основанных на нормах частного права.

Возникает даже парадоксальное положение, при котором администрация обладает меньшими привилегиями и меньшей властью в некоторых областях, чем частное лицо.

Таким образом, предпринимателю легче уволить одного из наемных работников, чем администрации уволить одного из своих служащих. Это вызвано юридическими причинами, поскольку защитный механизм для служащего шире, чем для лиц наемного труда. Это вызвано также социальными причинами и некоторыми традициями.

Что касается юридических причин, по которым классическая схема далеко не является точной, необходимо

139

>>>140>>>

отметить, что формы привилегий публичной власти или прерогатив публичной власти не вполне отражают реальную действительность, потому что, как это показал около двадцати лет назад профессор Риверо, административное право является не только правом прерогатив; в нем заключается и система зависимостей.

Действительно, административное право по отношению к гражданскому характеризуется не только расширенными полномочиями в пользу администрации, существует и обратная система зависимости, когда ограничивается объем власти и увеличиваются обязанности, возлагаемые на администрацию, чего частные лица вынести не могут.

Так, частное предприятие продает свои изделия кому пожелает. Зато администрация, выпускающая изделия или оказывающая услуги, в частности услуги управленческого характера, не может выбирать себе своих клиентов, она связана принципом равенства в отношениях между пользователями публичной службы и должна принимать всех нуждающихся в ее услугах.

Предприниматель может набирать свой персонал любым способом—на основе своих связей, с помощью газетных объявлений или путем обращения к специализированным предприятиям. Администрация же не может производить таким образом набор своего персонала; она вынуждена соблюдать процедуры, главной из которых является конкурс.

Вместе с тем администрация не может свободно выбирать своих поставщиков или своих подрядчиков. Она обязана соблюдать порядок заключения публичных сделок.

Административное право является в конечном счете нераздельной совокупностью прерогатив и обязанностей, которые часто тесно связаны между собой.

Например, государственное достояние характеризуется двумя элементами: оно незыблемо и неотчуждаемо. Незыблемо, потому что часть общественного достояния не может приобретаться путем предписания, путем обоснования в нем или захвата, путем длительного пользования имуществом, в то время как эти пути являются нормальными для приобретения частной собственности. В этом состоит механизм защиты общественного достояния от притязаний частных лиц; даже если собственность, являющаяся общественным достоянием на протяжении нескольких веков, принадлежала частным лицам, то и в этом случае они не становятся собственниками в результате предписания о приобретении имущества. Оно неотчуждаемо, и орган управления не вправе распорядиться общественным достоянием. В данном случае речь идет об

140

>>>141>>>

обязанности, которая ложится бременем ответственности на службы, ведающие такой собственностью, которую они не могут продавать в удобный момент или в подходящих условиях, не соблюдая определенного рода процедуры, в частности процедуры исключения из реестров, в результате чего собственность изымается из общественного пользования.

Та же совокупность прерогатив и обязанностей характеризует процедуру заключения договоров. Администрация обладает определенными прерогативами. Она может по своей инициативе без согласия другой стороны навязать ей определенные обязанности, но взамен должна предоставить ей финансовую компенсацию, выплатить возмещение.

Иногда прерогативы и обязанности трудно отличить, и можно задаться вопросом о том, является ли тот или иной принцип преимуществом или помехой, привилегией или обязанностью.

Куда же следует отнести режим административной ответственности: к прерогативам или к обязанностям? В соответствии с постановлением Государственного совета по делу Бланко это прерогатива, ибо в постановлении констатировалось, что «ответственность администрации не является ни всеобъемлющей, ни абсолютной». В этот период проявилась тенденция к сужению ответственности администрации по отношению к ответственности частных лиц. Но после вынесения этого постановления образовалась обширная судебная практика, в соответствии с которой ответственность администрации трактовалась гораздо шире, чем ответственность частных лиц, в частности в результате расширения сферы ответственности за риск. Следствием этого явилось смещение в сторону расширения обязанностей за счет сужения прерогатив.

То же самое происходит и в контрольно-юрис-дикционной деятельности административного судьи. Часто утверждается, что его контроль есть юрисдикцион-ная привилегия, на самом же деле это сервитут, или скорее обязанность, в той мере, в какой такой контроль со стороны этого специального судьи более обширен и ответственен, чем контроль со стороны судов общегражданской юстиции.

Даже если различие между прерогативой и обязанностью не является абсолютным, оно может тем не менее быть принятым за основу при рассуждении об основных принципах административного права.

141

>>>142>>>