Раздел I категории

При рассмотрении категорий следует сочетать и различать два критерия: критерий работодателя и критерий правового режима.

267

>>>268>>>

Глава I

МНОЖЕСТВЕННОСТЬ РАБОТОДАТЕЛЕЙ

Было бы заблуждением исходить из того, что все четыре миллиона служащих работают под руководством единой государственной администрации. В действительности имеется столько же работодателей, сколько и юридических лиц публичного права.

Секция I Государство

В качестве основного работодателя, вполне естественно, выступает государство, в управленческом аппарате которого трудятся две трети общего числа служащих, то есть более 2,5 миллиона из 4 миллионов служащих страны.

Это положение есть одновременно и следствие, и яркое проявление централизованных начал французской администрации; в большинстве других стран, например в таких соседних странах, как Англия и ФРГ, соотношение является обратным и на государственной службе трудится меньшинство публичных служащих. Во Франции сложившееся соотношение будет, конечно, изменяться вследствие политики децентрализации, проводимой с 1981 года, и соответствующего использования ресурсов территориальных публичных служб.

Существует двойное разделение по категориям: одно по вертикали между министерствами и ведомствами, которые ведут соответствующий статистический учет своих служащих, а другое — по горизонтали, которое является результатом различий, сложившихся между центральным аппаратом управления и периферийными службами государства. Впрочем, основное юридическое различие между центральным аппаратом управления и периферийными службами заключено в правовом статусе персонала. Но каковы бы ни были министерства, идет ли речь о служащих центрального аппарата управления или периферийных служб, они имеют одного и того же работодателя —государство.

Каковы же органы управления этого персонала?

Главным, центральным органом является бюджетное управление, а не управление государственной службы, как можно было бы подумать. Здесь коренится источник всесилия Министерства финансов в нашей административной и политической системе.

268

>>>269>>>

Министерство финансов через свое бюджетное управление контролирует два основных рычага политики государственной службы: с одной стороны, это штатное расписание служб, а с другой — оплата труда, поскольку расходы на штатный состав являются результатом умножения этих двух факторов.

Вторым органом управления персоналом государственных служащих является главное управление публичной администрации и публичных служб. Оно гораздо менее могущественно, потому что не вмешивается в биржевые операции, да и было создано относительно недавно, в рамках реформы публичных служб, осуществленной в 1945 году одновременно с реформой корпуса гражданской администрации и Национальной административной школы.

Оно выполняет в основном исследовательские и координационные функции; у него мало средств, небольшой штат и мало возможностей для оказания давления, чтобы добиваться реализации своих мнений.

Третий инструмент управления штатным персоналом государства присущ любому министерству. В каждом из них имеется управление кадров, на которое возложено прямое и непосредственное управление штатами.

Секция II

Территориальные коллективы

В коммунах работает очень большое число служащих. Число служащих, занятых полный рабочий день, ныне составляет 850 тысяч. К ним следует добавить 200 тысяч служащих, которые трудятся неполный рабочий день, иногда даже по нескольку часов в месяц (особенно это характерно для небольших коммун).

В департаментах до сих пор работало небольшое количество служащих, потому что значительная часть персонала, которая обслуживает департаменты как местные управленческие коллективы, одновременно работает и на государство: это, например, государственные служащие, которые образуют корпус служащих, приданных префектуре; таким образом, основная часть служащих, концентрирующихся вокруг префектов, составляет штат государственных служащих, даже если они также работают на департаментском уровне в качестве самостоятельных юридических лиц, независимых от центра.

В целом штатный состав департаментских служб составляет 50 тысяч человек, к которым нужно прибавить 10 тысяч служащих, работающих неполное рабочее время. Таким образом среди 4 миллионов служащих доля департаментских должностных лиц ничтожна.

269

>>>270>>>

Начиная с 1982 года регионам разрешается производить комплектование собственного штатного персонала, который является пока весьма малочисленным и составляет всего несколько сот служащих на всю Францию.

Секция III

Публичные учреждения

В государственных публичных учреждениях задействован сравнительно небольшой собственный штат. Разумеется, речь идет только об управленческих учреждениях, а не о публичных учреждениях промышленного и торгового характера, персонал которых в принципе не находится на государственной службе; однако в государственных управленческих учреждениях очень часто сам персонал состоит на государственной службе, но выделяется в распоряжение публичных учреждений.

В связи с этим можно привести пример с университетами. Университеты являются автономными публичными учреждениями, но подавляющее большинство их персонала, то есть преподавательский состав, состоит на государственной службе. Профессора, старшие преподаватели и другие являются служащими государства, а не служащими университетов.

Однако существует важное исключение, касающееся местного уровня,— больницы. Больничный персонал составляет часть персонала публичных медицинских учреждений на уровне коммун и составляет примерно полмиллиона человек, то есть достаточно велик.

В общем, учитывая тот факт, что во Франции имеется около 36 тысяч коммун, число публичных работодателей, не считая предприятий, достигает 50 тысяч; эта цифра приводится редко, и она часто поражает воображение тех, у кого сложилось впечатление, что во Франции имеется один-единственный работодатель — государственная администрация.