2. Условия законности

Исполнение по долгу службы производится при наличии трех оснований.

Требуется, чтобы такое действие было законным; ибо никто не вправе выполнять незаконное решение.

159

>>>160>>>

Нужно также зафиксировать факт противодействия со стороны заинтересованного лица. Нет надобности в принудительном исполнении, если лицо согласно добровольно выполнить решение. Необходимо, как это фиксируется в протоколах полиции, чтобы человек оказался «строптивым».

При всех условиях не следует переходить границы дозволенного. Именно эту мысль выразил Ромьё формулой: «Меры принудительного исполнения должны преследовать в качестве своей ближайшей цели только выполнение операции, предписанной законом».

3. Санкции за незаконность принудительного исполнения

В данном случае речь идет об обязанностях, которые сопровождаются полномочиями. При этом могут возникнуть альтернативы в виде исполнения незаконного решения и незаконного исполнения решения.

А. Исполнение незаконного решения

Принудительное исполнение незаконно ввиду незаконности самого решения.

В случае просто незаконности администрация всю ответственность берет на себя. Если она исполнила незаконное решение, на нее возлагается выплата возмещения, то есть она берет на свой риск ответственность за решение. В случае, когда она совершила незаконное действие, например погрузив на специальную платформу автомобиль, основываясь на незаконном постановлении, покрытие расходов за погрузку перелагается на администрацию, которая должна выплатить возмещение частному лицу за причиненный ему ущерб.

Бывает, что незаконный характер действия приобретает еще более серьезное значение, чем предполагалось. Например, когда незаконное действие связано с нарушением права собственности и покушением на основные свободы или когда оно, как об этом говорится в судебных постановлениях, «явно не основано на применении законодательства или подзаконного акта». В этих случаях незаконная мера одновременно посягает на сам принцип законности ввиду ее противоправной природы и по ее вредоносным последствиям, поскольку нарушает гражданские свободы или право собственности. Принудительное исполнение такого решения является самоуправством и суды общей юрисдикции правомочны предоставлять в таких случаях возмещение пострадавшему. Во-вторых, суды общей юрисдикции могут направлять в адрес администрации частные определения. Иными словами, администрация может быть присуждена не только к выплате возмещения, но ей может быть также вменена обязанность, например, освободить незаконно занятое помещение.

160

>>>161>>>

Факты самоуправства такого рода можно обнаружить в трех судебных казусах.

Так, в деле Карлье¹ речь шла о человеке, который хотел сфотографировать отдельные поврежденные части собора в Шартре, чтобы показать, что службы по охране исторических памятников плохо исполняют свои функции. Это не понравилось настоятелю собора, который предъявил судебный иск против Карлье, а с другой стороны, прибег к использованию публичной силы, чтобы помешать ему подняться по лестницам колокольни, отобрав при этом сделанные фотоснимки. То был случай принудительного исполнения и грубого нарушения личной свободы, в частности свободы осмотра государственных памятников, свободы их фотографирования; речь шла, следовательно, о самоуправстве.

Дело Рандона² касалось почтового кассира г. Оксерр, который присваивал корреспонденции, содержавшие плакаты, критиковавшие невозможность избрания некоторых лиц и посылавшиеся бывшим политическим деятелем Третьей республики Пьером-Этьеном Фландэном. Плакаты подверглись конфискации в почтовом отделении, и тем самым была нарушена тайна и свобода корреспонденции; такое произвольное исполнение есть акт самоуправства.

Адмирал Мозелье³ сыграл определенную роль во время войны в рядах Свободной Франции и одно время находился в конфликте с генералом де Голлем. В личных архивах у него имелись документы, которые могли бы представлять интерес в деле освещения политики страны за последние примерно тридцать лет. После его смерти военно-морской орган немедленно распорядился о конфискации этих архивов, которые находились на его вилле, опечатав их в ящиках, переданных затем в морскую префектуру Тулона. Государственный совет, получив жалобу от наследников, протестовавших против этих методов, определил, что эти действия составляли посягательство на частную собственность и являются самоуправными, поскольку нет разрешающего их законодательного акта.

Б. Незаконное исполнение административного акта

Исполнение по долгу службы незаконно, если не были соблюдены условия его осуществления.

В этом случае действуют те же негативные нормы:

¹ Постановление Государственного совета от 18 ноября 1949 года по делу Карлье.

² Постановление Трибунала по конфликтам от 10 декабря 1956 года по делу Рандона.

³ Постановление Государственного совета от 10 октября 1969 года по делу Мозелье.

161

11-698

>>>162>>>

администрация берет на свой риск ответственность и возлагает на себя обязанность выплатить возмещение; в то же время она совершает и самоуправство, поскольку ее действия посягают на право собственности и основные свободы. Проиллюстрируем это на примерах.

Трибунал по конфликтам определил, что реквизиции, предусмотренные законом 1938 года¹ с применением мер уголовного наказания, не могут производиться по долгу службы. Поэтому такое исполнение является незаконным, поскольку речь идет не столько о нарушении права собственности, сколько о самоуправных действиях. Трибунал по конфликтам имел возможность и при других обстоятельствах выразить эту позицию.

В деле Пеле² речь шла о выселении лица, занимавшего служебную квартиру. Администрация выселила его принудительно, нарушив при этом неприкосновенность жилища. Поскольку в деле отсутствовали документы об использовании судебных процедур, Трибунал по конфликтам посчитал, что такое выселение является актом самоуправства.

В другом случае³ речь шла о перезахоронении. С целью освобождения части коммунального кладбища в официальном порядке мэр осуществил перезахоронение. Было сочтено, что это является нарушением основных прав, которые являются не только правами живых граждан, но и также правами умерших или скорее, как об этом сказано в постановлении, «проявлением почтения к усопшим» . Поскольку речь шла о выполнении регламентарного муниципального постановления, предусматривающего уголовные санкции, его исполнение муниципальными могильщиками по приказу мэра было расценено как самоуправство.

Понятие «самоуправство» подвергается в настоящее время критике. Первоначально оно рассматривалось в качестве меры, направленной на защиту граждан, и считалось, что в этих случаях администрация совершала настолько серьезные незаконные действия, что выходила в них за рамки права, использовала не правовые, а фактические меры и ее следовало поэтому в случае конфликта привлечь к судебной ответственности.

Но защитные механизмы иногда оборачиваются против граждан и потерпевших, потому что в действительности

¹ Постановление Трибунала по конфликтам от 11 ноября 1952 года по делу Флавиньи.

² Постановление Трибунала по конфликтам от 25 ноября 1963 года по делу супругов Пеле.

³ Постановление Трибунала по конфликтам от 25 ноября 1963 года по делу коммуны Сен-Жюст-Шалейсен.

162

>>>163>>>

непросто установить, имеет ли место акт самоуправства или законное действие. Бывают ошибки; тогда пострадавшие обращаются к помощи административной юстиции — сначала в административный трибунал, а затем в Государственный совет. Государственный совет определил, что они вправе жаловаться и требовать возмещения, но поскольку незаконные действия, на которые они жалуются, настолько серьезны, что административный судья не может выправить ситуацию, то им следует обращаться с иском в обычный суд, что, конечно, не удовлетворяло жалобщиков.

Некоторые авторы спрашивали, не следует ли отказаться от теории самоуправных действий, которая связана с концепцией прав и свобод личности, появившейся в начале XIX века. Не следовало ли бы во всех случаях считать, что самоуправство независимо от того, основано оно на праве или совершено фактически, должно подпадать под юрисдикцию административной юстиции?

Полномочия администрации никогда не были абсолютными; они всегда очерчены определенными рамками, связаны с соблюдением ряда условий, но главное в том, что они осуществляются под контролем суда.

Главное различие в гражданских правоотношениях между положением администрации и частных лиц состоит в том, что в общегражданском праве вмешательство суда обычно предшествует действиям, в то время как в административном праве оно осуществляется a posteriori. Контроль осуществляется после совершенных действий, а не до них. Именно в этом смысле полномочия администрации одновременно имеют контрольно-юрисдикционное значение.