3) Четырехлетний срок давности для расчетов

Сроки давности существуют не только в области ответственности, хотя здесь они находят наибольшее

261

>>>262>>>

применение. Исторически они сложились в силу необходимости ликвидации долгов, накопленных в периоды Революции и Империи. Для недопущения нового появления такого рода задолженностей было установлено лаконичное требование, обращенное к административному праву, имеющее характер единообразной нормы о давностном четырехлетнем сроке истребования возмещений. Эта норма определила срок предъявления претензий по расчетам, связанным с задолженностью в четыре года.

Эта система, введенная законом 1831 года, была обновлена законом от 31 декабря 1968 года, введшим более либеральные принципы, чем те, которые были установлены ранее. Она применяется в отношении всех публичных коллективов—государства, местных управленческих подразделений и государственных учреждений, имеющих государственные формы отчетности. Закон предусматривает случаи nepepi-iBOE ^d "^чостных сроках временной приостановки действия этой общей нормы. Нужно только всегда помнить, что здесь речь идет о важнейшем институте, имеющем практическое значение.

Общий режим ответственности публичной власти в целом довольно благоприятен для потерпевших.

Ответственность публичной власти получила в настоящее время широкое признание; такой щедрый подход уравновешивался вплоть до последних лет весьма скупой практикой при определении сумм, подлежащих возмещению. Однако впоследствии их размеры были повышены, в результате чего в настоящее время оба преимущества взаимодополняются.

Тем не менее значение льгот, вытекающих из общего режима, снижается обстоятельствами двоякого рода.

Надо прежде всего учитывать рекламный характер дискуссий вокруг льгот, предоставляемых страховыми компаниями и кассами социального обеспечения, соориен-тированный скорее к их собственной выгоде, чем к выгоде потерпевших и управленческих органов.

Вторым обстоятельством, которое снижает практическую значимость общей системы ответственности публичной власти, является существование специальных режимов, ограничивающих ее ответственность в случае нанесения ущерба.

>>>263>>>

Часть третья

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

Особый статус государственной службы вытекает из различия между административным и частным правом.

Эту общую линию разграничения следует проводить и в отношении статуса должностного персонала. Французская система управления пользуется услугами лиц, подчиненных режиму частного права и служащих государственного сектора. Было признано необходимым, чтобы служащие государственной администрации или по крайней мере часть из них имели специальный режим, отличающийся от норм общего права, и поэтому у нас сложилась специфическая система государственной службы.

Подобное решение не является очевидным и неизбежным. Большинство социалистических стран, например, считали до настоящего времени, что нет необходимости устанавливать особый статус для служащих государственной администрации, и там они подпадали под действие норм гражданского и трудового права.

В англосаксонских странах, в особенности в США, правовое положение государственных служащих довольно близко к правовому положению служащих частного сектора.

Во Франции же сразу было проведено четкое разделение, которое настолько сильно укоренилось в нашей правовой традиции, что едва ли можно представить себе альтернативу сложившемуся режиму, который, впрочем, никто и не собирается упразднять.

В принципе особый режим применяется ко всем служащим юридических лиц, действующих в управленческой сфере. Не распространяется он на штатный персонал государственных предприятий (или—в более широком смысле—публичных служб промышленного и торгового характера), на служащих частных организаций, получивших полномочия по управлению некоторыми из публичных секторов, в частности сектором социального обеспечения, и на незначительное меньшинство работников государственных управленческих служб, подведомственных юридическим лицам, если эти работники подчинены общегражданскому статусу.

263

>>>264>>>

Для того чтобы знать, каковы масштабы проблемы и какова сфера применения специфических правовых норм, необходимо знать численность служащих.

Поразительно, но в эпоху статистики и информатики государство испытывает затруднения в определении численности своих собственных служащих. Оно обязывает предприятия заполнять статистические бланки, но само точно не знает, какое количество людей находится у него на службе. За неимением точных и надежных цифровых показателей можно взять коэффициенты роста, безусловно имеющие приблизительное значение. Надо добавить, что если трудно точно подсчитать количество государственных служащих во Франции, то еще труднее сравнивать нынешнее положение с прежней статистикой, которая была еще более ненадежной.

С начала века количество государственных служащих возросло почти в три раза, то есть увеличивалось гораздо быстрее, чем росла численность населения страны, и в особенности самодеятельное население. В общем, оно достигает ныне почти 4 миллионов человек, исключая служащих государственных предприятий и социального обеспечения, то есть составляет примерно 20 процентов самодеятельного населения.

Разбухание штатов довольно легко объясняется расширением экономического и социального вмешательства государства, ростом его ассигнований. Разбухание управленческого аппарата происходило не столько в ходе выполнения присущих этой сфере традиционных задач, сколько в ходе выполнения новых в сферах образования, социальной помощи и вмешательства в экономику. Здесь нужно сделать ряд замечаний.

Аппарат управления часто критикуют за то, что его служащие «съедают» значительную часть государственного бюджета. Верно, что значительная часть бюджетных ассигнований идет в настоящее время на покрытие расходов по содержанию штатного персонала, и также верно, что часто делались попытки его значительного сокращения.

Но не следует ожидать многого от мер по сокращению и закрывать глаза на истинное положение вещей. Увеличение штата служащих становится необходимостью. Было бы весьма демагогично заявлять о том, что число государственных служащих чрезмерно. Конечно, тут имеются бесполезные или не полностью занятые служащие, производительность труда которых ниже производительности их коллег в частном секторе. Однако если посмотреть повнимательнее, то можно убедиться, что основные подразделения государственной службы отнюдь не бюрокра-

264

>>>265>>>

тические учреждения, обреченные на ничегонеделание.

Крупнейшей сферой деятельности, в которой в настоящее время занято около половины государственных служащих, является национальное образование; речь идет не об управленческом персонале национального образования, а о преподавательском составе, нехватка которого очевидна.

Вторую крупную штатную категорию составляет персонал больниц; здесь наблюдается нехватка врачей и в особенности медицинских сестер.

Другие крупные категории служащих заняты в системе почтовой связи и дорожного сообщения, в основном это почтальоны и дорожные смотрители, которых также не хватает.

К этому добавляются два других крупных отряда: полиция и армия. В этой области речь идет о политическом выборе, целесообразность которого можно оспаривать, но нельзя утверждать, будто штаты этих подразделений раздуваются. Потребность в определенном числе полицейских и военнослужащих существует по соображениям безопасности и обороны.

Единственными службами, которые в конечном счете имеют крупный штат и которые можно считать управленческими в узком понимании, являются финансовые службы, в основном налоговые и бухгалтерские. Но это единственная категория служащих, которая дает государству больше денег, чем стоит ее содержание, и сокращение ее численности означало бы либо держать пари на честность французов в области уплаты налогов, либо отказаться от каких-либо преследований за укрывательство от налогообложения.

Едва ли существует реальная возможность существенного сокращения штатов. Напротив, если мы хотим проводить рациональную политику в области государственной службы, сокращения, которые можно было бы произвести кое-где, были бы, конечно, с лихвой компенсированы увеличением штатного персонала в других ведомствах.

Государственные служащие не образуют однородной категории по следующим причинам.

Они имеют очень большое число работодателей (столько же, сколько существует юридических лиц, подчиненных режиму публичного права): государство, а также территориальные управленческие единицы — примерно двадцать регионов, сто департаментов, 36 тысяч коммун, тысячи периферийных управленческих учреждений.

Они имеют различный статус в зависимости от работодателя и в зависимости от того, являются они штатными

265

>>>266>>>

или внештатными служащими, которые в свою очередь подразделяются на работающих по договорам, вспомогательный персонал и временно занимающих вакантные должности.

На протяжении столетия отмечалась тенденция к унификации их правового положения. С одной стороны, правовой режим служащих местных управленческих подразделений, в частности служащих коммун, постепенно приближался к государственно-правовому режиму (издание статута штатного персонала коммуны в 1952 году и его изменение в 1972 году явились важными этапами на пути этой эволюции). С другой стороны, судебная практика по административным делам выработала определенное число принципов, являющихся общими для всех государственных служащих, таких, как соблюдение права на защиту в случае применения дисциплинарных санкций или определение круга обязанностей и оснований ответственности служащих.

Этот процесс унификации был значительно ускорен реформами, проводившимися с 1981 года.

Правительственное большинство, сформировавшееся в результате президентских выборов 10 мая 1981 года, приняло решение о проведении реформ государственной службы, что нашло свое отражение в нескольких десятках законов и декретов, в частности в новом общем статуте служащих государства и территориальных коллективов.

Этот статут состоит из трех разделов, которые извлечены из трех самостоятельных законов: закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих (31 статья); закона от 11 января 1984 года, содержащего статутные положения, касающиеся публичной службы государства (93 статьи), и закона от 26 января 1984 года, содержащего статутные положения, касающиеся территориальной публичной службы (140 статей).

Реформы, осуществленные посредством этого статута и других актов, группируются вокруг трех главных идей.

Понятие «территориальная публичная служба», которое относится к штатному составу местных управленческих коллективов независимо от их уровня, составляет одно из крупных нововведений в системе управления. Утверждая за служащими квалификацию «чиновников», статут как бы символизировал стремление обеспечить им по мере возможности режим, аналогичный режиму служащих государства, учитывая одновременно специфику и самостоятельность управленческих подразделений.

Это сближение проявляется в том, что традиционные нормы, регулирующие деятельность государственной службы, распространяются и на территориальные публич-

266

>>>267>>>

ные службы; право перехода из одной публичной службы в другую считается «основной гарантией» карьеры служащих и будет облегчаться сближением правовых статутов в части прохождения службы и выполнения функций; создается смешанная паритетная комиссия в качестве высшего совещательного органа для государственных и местных публичных служб.

Однако сохраняются и различия, цель которых — сбалансировать возросшие гарантии местных служащих с правомочиями государственных подрядчиков и заказчиков. Карьера местных служащих будет зависеть от управленческих комитетов, действующих на уровне страны, регионов и департаментов. Они являются общественными учреждениями, управляемыми представителями государства. Кроме того, исполнительные органы власти могут непосредственно производить набор руководящего состава и лиц, которые будут занимать ответственные посты в аппарате управления, например генеральных секретарей мэрий.

Право доступа на высокие управленческие посты было расширено путем введения в действие нового способа поступления в Национальную административную школу специально для местных выборных лиц и активистов профсоюзов и ассоциаций.

Были закреплены новые права чиновников: на постоянное профессиональное обучение, отпуск для профессиональной подготовки, на нормальные условия в смысле обеспечения производственной санитарии и техники безопасности; в то же время были обеспечены права на создание профсоюзов и на забастовку, которые предусмотрены в преамбуле Конституции и отныне включены и в сам статут.

Наконец, право чиновников участвовать в решении вопросов продвижения по службе было расширено с помощью мер, касающихся полномочий и состава паритетных органов.

т. ж