IV. Инструментарий административного права

Юрист располагает определенным набором инструментов, которые помогают ему отыскать соответствующие правовые нормы и необходимую информацию. К их числу относится сама доктрина и документация.

Доктрина включает в себя сложный комплекс знаний,

43

>>>44>>>

составными частями которого являются университетская наука, теория судебной практики и теория управления.

Университетская наука основана прежде всего на капитальных трудах общего характера, в которых излагается полный курс административного права, включая, разумеется, его общетеоретическую часть. Различают две категории таких курсов.

В первую очередь это научные труды синтетического характера, которые в зависимости от их объема называются краткими курсами, учебниками или пособиями с системным изложением предмета, согласно университетским программам обучения. Существуют и справочные издания энциклопедического характера с обширными алфавитными или предметными указателями.

Университетская наука излагается также в обширных курсах, в специализированных трудах, в частности в диссертациях, научных статьях и исследованиях, публикуемых на страницах журналов. Эти отдельные исследования в виде статей и хроник издаются при участии известных профессоров и высокопоставленных административных руководителей в обозрениях типа «Меланж» в честь какого-либо выдающегося профессора. Так, в 1974 году вышел сборник в честь профессора М. Валина под названием «Судья и публичное право», в котором содержалось более сорока статей по административному праву. Содержательными были и сборники в честь Ш. Эйзенманна и Стассинопулоса.

Наряду со статьями и хрониками публикуются и комментарии к судебным постановлениям, которые в прошлом рассматривались в качестве важнейшего источника информации о праве. Крупнейший специалист по судебной практике профессор Ориу в течение сорока лет, в конце XIX—начале XX века, исследовал и комментировал решения Государственного совета. Пожалуй, в истории не найдется более скрупулезных и трудолюбивых толкователей судебной практики. Тем не менее комментарии судебных постановлений издаются довольно часто. Они представляют собой изложение существа новейшего судейского постановления, главным образом Государственного совета, сопровождаемое критическими или одобрительными замечаниями автора комментария, который стремится выделить место и значение нового постановления в общей массе судебных решений.

Теория судебной практики

К комментариям судебных постановлений следует присовокупить и еще один источник, имеющий доктринальное значение. Речь идет о мотивированных заключениях правительственных комиссаров.

44

>>>45>>>

Правительственный комиссар — это член Государственного совета, призванный давать заключения по каждому делу. Он выполняет эту функцию вполне самостоятельно, не будучи к тому уполномоченным специально и не выступая в качестве представителя правительства. В некотором роде он излагает свое мнение о законности действий и об ответственности государственной администрации по спорному делу. Наибольший авторитет имеют те заключения, которые затем утверждаются высшим судебным учреждением. Например, Верховный суд Мадагаскара вынес принципиальное решение, основываясь на представлении правительственного комиссара. Его заключения нередко публикуются, когда они затрагивают важные проблемы или когда их текст признается в качестве ценного источника, имеющего доктринальное значение. В определенном смысле заключение, оглашенное открыто с соблюдением процедуры, принятой в Государственном совете, представляет собой не только управленческий акт, но и составной элемент доктрины, поскольку в нем анализируются, объясняются и комментируются действующие нормы и принципы административного права в их синтетическом единстве.

Теория управления

Теорию управления можно причислить к категории документального источника в том смысле, что она опирается на деятельность органов государственного управления и потому носит официальный характер. В то же время она—составная часть всей доктрины в самом широком значении этого термина, хотя из ее знания прямых юридических следствий еще не наступает. Доктринальное значение имеют обоснования тех или иных точек зрения, комментарии, толкования, которые можно обнаружить в циркулярах и в ответах на вопросы парламентариев. У теории управления большой практический резонанс, поскольку работники государственного аппарата часто ссылаются на ее положения в своей повседневной работе.

Документация

Юрист не может довольствоваться в своей практике второсортной информацией по административному праву; он должен как можно чаще и непосредственно изучать первоисточники, а они подразделяются на два основных вида: нормативные акты и судебные постановления.

Нормативные акты по преимуществу состоят из норм внутреннего, то есть собственно административного, права, к которому непосредственно относится и ряд конституционных положений, например ст. 16 или ст. 34 Конституции 1958 года. Деятельность органов государственного

45

>>>46>>>

управления основана на законах, но они и сами вырабатывают подзаконные акты регламентарного типа. Основные внутригосударственные акты, в частности законы и декреты, публикуются регулярно в Официальном вестнике законодательства.

Однако доля актов международно-правового значения неуклонно возрастает, и в связи с этим важнейшее значение приобретает сравнительный анализ функций управления в разных странах, поскольку они не замыкаются в собственных стенах, а заимствуют соответствующий опыт управления друг у друга. Управленческая деятельность развертывается и в международном общении, следовательно, наряду с государственными появляются и межнациональные управленческие подразделения, а затем административно-правовые акты международно-правового характера в силу присоединения к ним того или иного государства входят составной частью в действующее внутригосударственное право. Так обстояло дело с принятыми в Брюсселе регламентами Европейского экономического сообщества. Сложилась ситуация, когда значительная часть экономических акций государственной власти в настоящее время основывается не столько на нормах французского национального законодательства, сколько на западноевропейских нормативных актах, разработанных в Брюсселе и опубликованных в Официальном вестнике законодательства ЕЭС. Эти нормы в полной мере и непосредственно применимы к деятельности французской администрации в ее взаимоотношениях с гражданами.

По существу нормативных актов как документального источника можно сделать два основных замечания. Одно из них состоит в том, что такие акты весьма значительны по объему. Обычно утверждается, что административное право по преимуществу основывается на судебной практике. Однако не следует преувеличивать ее значение. Множество основополагающих сфер управления регулируется нормативными актами. Так, организация управления в коммунах регулируется соответствующим кодексом, состоящим более чем из 500 статей. Равным образом статус государственных служащих по преимуществу регулируется комплексом законов и декретов. Таким образом, нормативный акт как источник информации занимает ведущее место. Второе замечание состоит в том, что эти акты частично кодифицированы, но кодификация здесь носит иной характер, чем в общегражданском законодательстве. Изучение гражданского права можно в основном построить на анализе подготовленного при Наполеоне Гражданского кодекса, хотя и претерпевшего с тех пор значительные изменения. Равным образом изучение торго-

46

>>>47>>>

вого права можно построить на Торговом кодексе, а уголовного права—на Уголовном кодексе. Но ни в эпоху Наполеона, ни в течение XIX века не предпринималось разработок единого Административного кодекса, как это имело место в гражданском, торговом и уголовном праве. Сборники нормативных актов, называемые административными кодексами, являются компиляциями, выпускаемыми в коммерческих целях частными издателями, и как таковые не имеют значения официального источника права. Тем не менее вот уже в течение трех десятилетий всеми осознается неудобство, создаваемое отсутствием кодифицированного административного права, нормы которого разбросаны по многим источникам и содержатся во множестве сборников. Например, и поныне используются нормативные акты, датированные XV, XVI и XVII веками, ознакомиться с содержанием которых не так уж просто. Поэтому и возникла мысль произвести системную переработку действующих актов в кодексы по типу тех, которые были подготовлены в течение последних двадцати лет и которых сейчас насчитывается более тридцати. Но это не кодексы в том смысле, как, например, Гражданский кодекс, поскольку здесь речь идет не о переработке норм по существу, а о сведении их в удобную, систематизированную и официально признанную форму, как это имело место с инкорпорацией норм в области управления коммунами, распоряжения государственным имуществом, пенсионного обеспечения, градостроительства и городского хозяйства. Самые последние из этих кодексов обычно состоят из двух частей: законодательной, в которой сгруппированы все законы, и подзаконной, или регламен-тарной, в которой собраны воедино все правительственные декреты.

Судебным постановлениям не следует приписывать приоритетные качества, как это часто делается; тем не менее в административном праве они составляют гораздо более важный документальный источник, чем в праве гражданском.

Каким бы парадоксальным это ни казалось на первый взгляд, но правовая доктрина во Франции, как, впрочем, и многих других стран Европейского континента, не признает за судебной практикой значения источника права. Гражданский кодекс в ряде специальных положений по политическим основаниям запрещает судьям создавать общенормативные конструкции, основываясь на судебных прецедентах, имеющих принципиальное или регламентарное значение, поскольку нормоустановительная функция входит в компетенцию законодательной и исполнительно-распорядительной властей.

47

>>>48>>>

Тем не менее, поскольку те или иные вопросы недостаточно или вообще не отрегулированы в писаных нормах, судья по административным делам практически вынужден принимать нечто вроде регламентарных постановлений, имеющих принципиальное значение. В таком случае налицо пример нарушения закона, мотивируемый соображениями необходимости. В подобного рода судебных постановлениях можно отыскать и ряд основополагающих норм административного права, поскольку в них дается толкование закона или затрагивается сфера, где существует законодательный пробел. На такого рода прецедентах преимущественно основана теория юридической ответственности государственной власти. Нет ни одного закона, который регулировал бы основания этой ответственности, исключая ряд второстепенных или частных вопросов. Все регулирование в этой сфере сводится к судебной практике.

Подчас возникают ситуации, когда законодатель встает на путь обобщения и изучения судебной практики с целью последующей ее кодификации и таким образом тексты судебных постановлений преобразуются в нормативные положения. Пример тому мы найдем в послевоенный период, когда общий статут государственных служащих в своей принципиальной части был разработан на базе постановлений Государственного совета.

Основы судебной практики преимущественно закладываются деятельностью Государственного совета—высшей судебной инстанции по административным делам. Но значительная ее часть создается и Трибуналом по конфликтам—органом, разрешающим пререкания о компетенции между судами по административным делам и судами общей юрисдикции. Наконец, к сфере административного права могут относиться и некоторые постановления общегражданских судов, в частности Кассационного суда Франции.