§ 3. Правовой режим государственных учреждений

1. Управленческие государственные учреждения, промышленные и торговые государственные учреждения

Различие между государственными учреждениями управленческого и промышленно-торгового характера было установлено, во-первых, с помощью судебной практики. Затем оно было закреплено в правовых актах. Так, об этом говорится в декрете от 29 декабря 1962 года о государственной отчетности.

А. Различие сначала проводилось не по поводу государственных учреждений, а по поводу публичных служб вообще, и оно было зафиксировано в очень важном постановлении Трибунала по конфликтам от 22 января 1921 года по делу Коммерческого общества Западной Африки.

В административном праве существуют два параллельных критерия: разграничение между государственными управленческими учреждениями и промышленными и торговыми государственными учреждениями, с одной стороны, и между административными публичными службами и промышленными и торговыми публичными службами — с другой. Если в обоих случаях дается одинаковая квалификация по предмету деятельности, то сами понятия «учреждения» и «службы» являются разными; учреждение обладает признаками юридического лица, в то время как служба не обязательно обладает ими. Государственные управленческие учреждения являются персонализированными административными публичными службами, подобно тому, как промышленные и торговые учреждения являются персонализированными промышленными и торговыми публичными службами.

Деятельность государственного управленческого учреждения регламентируется в основном административным правом по крайней мере в двух отношениях: его служащие обычно обладают тем же статусом, что и государственные чиновники, их статус органически включен в общий статут государственных служащих, его финансовые счета подчиняются правилам государственной отчетности.

Напротив, промышленные и торговые государственные учреждения опираются в своей деятельности на нормы

130

>>>131>>>

частного права. Их персонал в принципе подчинен режиму Трудового кодекса, и тем самым он приравнивается к лицам наемного труда в частном секторе, за некоторыми исключениями. Они располагают финансовыми счетами коммерческого типа и подчинены тем же правилам налогообложения, что и предприятия частного сектора. Наконец, они совершают коммерческую деятельность в соответствии с нормами Торгового кодекса.

Как же можно различить эти две категории учреждений, если в акте, учреждающем или регламентирующем деятельность организации, не указан ее характер?

При отсутствии соответствующего положения в тексте акта следует различать основной критерий и второстепенные критерии, дополняющие основной.

Основной критерий связан с предметной деятельностью учреждения, а второстепенные — с правилами организации, функционирования и порядком финансирования.

Некоторые учреждения преследуют цели, которые сходны с целями промышленных и торговых предприятий. И не потому, что они имеют своей задачей извлечение прибыли, это противоречило бы самому понятию публичной службы и государственного учреждения, а потому, что предметом их деятельности является изготовление, закупка и продажа изделий, то есть хозяйственное производство, в то время как государственные управленческие учреждения выполняют задачи традиционного типа по обеспечению функциональной независимости ведомств, регламентации их деятельности, обеспечению правопорядка, социальной и культурной деятельности.

Но иногда целевых критериев бывает недостаточно, чтобы провести разграничение между двумя категориями учреждений, либо потому, что оно не является четким, либо потому, что законодатель предусмотрел статус, отличающийся от статуса, который обычно связан с целевым предназначением такого учреждения. Поэтому приходится прибегать к помощи упомянутых второстепенных критериев.

Если статут учреждения содержит в основном нормы публичного права, а само оно финансируется в основном за счет ассигнований из общего бюджета или поступлений от налогов, то можно сделать вывод, что это— государственное управленческое учреждение. И напротив, это будет промышленное и торговое учреждение, если его деятельность основана на нормах частного права, а финансирование обеспечивается за счет поступлений от продажи изготовленных изделий¹.

¹ Все эти критерии были сгруппированы в постановлении Государственного совета от 16 ноября 1956 года по делу профессионального

131

>>>132>>>

Б. В последний период в этом различии, которое казалось ясным и четким, произошли некоторые сдвиги.

Уже давно существуют смешанные учреждения, которые по роду выполняемых задач одновременно являются управленческими и промышленно-торговыми (Национальная служба по судоходству, Национальная межпрофессиональная служба по зерну, автономные порты).

Смешение правил двух категорий применительно к одному и тому же учреждению приводит к самой настоящей путанице видов компетенции. Так, иногда проще управлять промышленно-торговым учреждением, ибо способ его управления более гибок, поскольку его деятельность регулируется нормами частного права. Но служащие этих учреждений хотят одновременно сохранить за собой статус государственных, потому что находят в нем больше гарантий, в частности в отношении профессиональной устойчивости и трудовой занятости. Так, были созданы гибридные организации, выполняющие задачи по управлению, но названные в законе или декрете промышленными и торговыми. Служащие таких организаций сохраняют за собой привилегии, закрепленные за аппаратом государственных чиновников. Это относится, в частности, к Национальной службе лесоводства, созданной законом 1964 года, в котором ей присвоили наименование промышленного и торгового государственного учреждения, уточнив, что его служащие являются государственными должностными лицами. Другим примером является Национальная касса государственных рынков, которая, будучи промышленным и торговым учреждением, сохраняет за своими служащими статус государственных чиновников.

Это приводит к большой путанице, которая возникает по более серьезному основанию в виде отхода от общих признаков, выраженному в понятии так называемой ложной квалификации. Иначе говоря, возникает возможность, при которой создатель учреждения специально присваивает ему наименование промышленного и торгового, в то время как оно не преследует соответствующих целей, не имеет соответствующего статуса и способа финансирования. Такого рода случай нашел свое отражение в постановлении Трибунала по конфликтам от 24 июня 1968 года по делу организации, созданной для упорядочения сельскохозяйственных рынков и названной автором нормативного акта промышленным и торговым учреждением. Трибунал по конфликтам пришел к выводу, что такая квалификация является неверной, потому что учреждение

союза работников авиационной промышленности (по вопросу о компенсационной кассе для децентрализации авиационной промышленности).

132

>>>133>>>

в действительности выполняло чисто управленческие функции. Здесь, бесспорно, коренятся злоупотребления, которые необходимо исправлять.

Наконец, последний тип обхода общих норм можно увидеть в появлении, наряду с этими двумя крупными классическими категориями, псевдокатегорий, которые впервые были признаны судебной практикой и законодателем. Примером такого рода служит Исследовательский институт по вопросам информатики и автоматики, созданный по закону от 3 января 1967 года. В законе это учреждение названо «научно-техническим»; по правде говоря, это не единичное учреждение, поскольку еще ранее это прилагательное по закону 1945 года было присвоено Комиссариату по атомной энергии. Закон от 12 ноября 1968 года снабдил университеты и другие государственные высшие учебные заведения качеством учреждений «научно-культурного характера». Законом от 15 июля 1982 года были учреждены государственные учреждения «научно-технического характера», с уточнением, что их основной целью не являются цели промышленной и торговой деятельности.

Являются ли научно-технические и научно-культурные учреждения новой крупной категорией, которая должна находиться посредине между управленческими учреждениями и промышленными и торговыми учреждениями? Вряд ли, поскольку эти учреждения являются лишь модифицированными видами тех или иных учреждений в зависимости от преследуемой ими цели.