§ 2 Содержание свободы взглядов и убеждений

Во-первых, это свобода совести, то есть свобода, означающая, что каждый служащий имеет право придерживаться в душе взглядов, которые пожелает иметь.

Далее, это свобода вступления в члены политической партии и свобода занимать в ней руководящие посты (в англосаксонских странах служащие не имеют права занимать руководящие посты в партиях).

Наконец, и в этом также проявляется отличие от англосаксонских стран, это свобода выдвижения своей кандидатуры на выборах при наличии довольно выгодной системы: служащий сохраняет свою должность до дня выборов; если он потерпит поражение, он не утратит своей должности, если он будет избран, то он откомандировывается с правом возвращения на свою должность с того дня, когда его избиратели откажут ему в выдаче парламентского мандата.

Напротив, в других странах, например в Англии, служащий должен подать в отставку, прежде чем выступить кандидатом на выборах, то есть он берет на себя риск утраты должности служащего и потенциальной угрозы не получить места депутата.

332

>>>333>>>

Секция II

Юридические ограничения

В нашем праве не существует обязанности проявлять лояльность или конформизм в отношении взглядов правительства. У нас нет ограничивающих обязанностей, аналогичных тем, которые существуют в других странах, в частности в ФРГ.

§ 1 Требование объективности

Служащий обеспечивает работу публичной службы и должен обеспечивать ее одинаково в отношении всех граждан без исключения и без какой-либо дискриминации.

Совершенно очевидно, например, что преподаватель не может по-разному ставить оценки своим ученикам в зависимости от их политических взглядов и религиозных убеждений или же по любому иному критерию.

Ясно, что обязанность быть объективным вполне естественна, хотя она имеет определенные правовые и фактические границы.

Один пример юридического ограничения касается преподавателей высших учебных заведений: хотя и считается, что преподаватель первого или второго цикла обучения должен проявлять в процессе своей преподавательской деятельности полную объективность и не исповедывать философию какой-либо одной партии или только официальную идеологию, он вправе давать объективные суждения путем сопоставления различных течений и оттенков политической мысли. Например, он может преподавать историю в духе марксизма. В этом проявляется известное ограничение обязанности быть абсолютно беспристрастным ввиду специфики преподавания предмета.

Существуют и другие ограничения, гораздо менее приемлемые и оправданные.

§ 2 Обязанность проявлять сдержанность

Это — второе юридическое ограничение свободы мнений служащих. Оно является более сомнительным, а иногда и оспаривается.

Обязанность проявлять сдержанность изобретена судебной практикой Государственного совета, но теперь она закреплена правовыми актами, принятыми за последние пятнадцать лет: для судей — органическим законом 1958 года, устанавливающим их статус, для членов Государственного совета — декретом 1963 года и для военно-

333

>>>334>>>

служащих—их новым статутом, содержащимся в законе 1972 года. Новый общий статут не содержит положений по этому вопросу, но данная обязанность тем не менее не исчезла, она сохраняется как общая обязанность, установленная для всех служащих в силу судебной практики.

Главная идея этой обязанности состоит в том, что государственные служащие должны воздерживаться от высказываний, действий или выступлений, могущих повредить службе или нанести ущерб вышестоящему органу или создать впечатление, что администрация не соблюдает или рискует не соблюсти принцип объективности.

Иными словами, свобода мнений является полной, каждый служащий вправе иметь собственное мнение, которого он желает придерживаться, но свобода проявления этого мнения ограничена. Это ограничение модифицируется в зависимости от характера обязанностей и от зафиксированной степени ответственности служащих.

Обязанность проявлять сдержанность весьма строга для служащих, которых иногда называют политическими служащими или служащими органа власти, что верно, например, в отношении должности комиссара Республики или директора центрального аппарата управления. Нельзя и представить, чтобы директор центрального аппарата управления публично заявил для прессы, что политика, проводимая его министром, бездарна; это было бы несоблюдением обязанности проявлять сдержанность. Невозможно также представить себе, чтобы комиссар Республики публично критиковал правительство или парламент.

Напротив, обязанность проявлять сдержанность весьма условна, и в крайнем случае ее, конечно, можно было бы упразднить для служащих, выполняющих свои обязанности на тех же условиях, что и служащие частного сектора, например для почтальона или преподавателя; по традиции преподаватели, которые должны быть объективными на службе, обладают широкой свободой выражения мнений за ее пределами; они могут подписывать петиции, участвовать в манифестациях гораздо свободнее, чем другие служащие.

Целый ряд примеров такого применения правила об обязанности сохранять сдержанность имеется в судебной практике. Не существует, однако, общего определения ее содержания. В этом состоит слабость системы, потому что пока не принято специального постановления по аналогичному делу, никто толком не знает, в каких случаях нарушается обязанность сохранять сдержанность, а в каких—нет. Каждый служащий до участия в манифестации, до публичного выражения своей позиции должен выяснить, не будет ли его жест рассматриваться как

334

>>>335>>>

нарушение обязанности проявлять сдержанность, и результат этого — феномен самоцензуры. Служащие не будут участвовать в той или иной манифестации из опасения, что потеряют свою должность, следовательно, они, очевидно, будут еще более осторожными, чем того требует судебная практика.

Вот несколько примеров, приводимых с целью попытаться уточнить это понятие.

Примером, относящимся к довоенному периоду, является постановление Государственного совета от 11 июля 1939 года по делу г. Армантьер. Речь шла о муниципальном служащем, генеральном секретаре мэрии этого среднего города департамента Нор, который резко выступил против своего мэра в местной печати, заявив, что тот проводит ошибочную политику, противоречащую интересам населения. Государственный совет решил, что тут нарушена обязанность проявлять сдержанность. Это— обоснованное решение. Нельзя представить себе, чтобы в администрации города каждодневно сотрудничали мэр и генеральный секретарь, между которыми нет никакого взаимопонимания, и нельзя допускать, чтобы генеральный секретарь использовал свои обязанности, авторитет своего звания и знание документов, для того чтобы критиковать выборное лицо, управляющее городом.

Второй пример—постановление Государственного совета от 13 марта 1953 года по делу Тессье. В этом деле речь шла о профессоре высшего учебного заведения, который был одновременно высокопоставленным чиновником и генеральным директором Национального центра научных исследований, а также членом почетного комитета университетской коммунистической организации. Эта организация опубликовала в 1950 году открытое письмо с резкими нападками на правительство по поводу удаления из университета польского профессора. Тогдашний министр вызвал Тессье и спросил, не участвовал ли тот в составлении этого письма и не дезавуирует ли он его. Тессье ответил, что он не участвовал в составлении письма, не был даже о нем информирован, что было вполне возможно, потому что он был только членом почетного комитета, но, заявив об этом, отказался дезавуировать письмо. По этой причине он был освобожден от обязанностей генерального директора Национального центра научных исследований.

Как видно, вопрос оказался весьма деликатным. В этом деле нет никакой связи между служебными обязанностями, которые выполнял Тессье, и письмом. Дело обстояло совершенно иначе, чем в деле г. Армантьер, где подчиненный подверг нападкам своего начальника по

335

>>>336>>>

вопросам политики, которую они должны были проводить сообща. Речь шла о деле, которое совершенно не относилось к Национальному центру научных исследований. Увольнение польского профессора было произведено в рамках общей дипломатической линии, но тем не менее сначала правительство, а затем Государственный совет посчитали, что сам факт отказа от последующего дезавуирования документа представляет для Тессье нарушение обязанности проявлять сдержанность.

Более позднее постановление Государственного совета от 8 марта 1968 года по делу Пленеля касалось также инспектора академии, работавшего в заморском департаменте. После получения Алжиром независимости инспектор дал одной алжирской газете интервью, где раскритиковал политику правительства в отношении заморских департаментов; на этот раз вопреки тому, что было записано в постановлении по делу Гий, решение не было отменено, поскольку Государственный совет определил, что имело место нарушение обязанности проявлять сдержанность.

Является ли определенным принцип, устанавливающий обязанность проявлять сдержанность? Нужно ли его сохранить или упразднить, как это предлагают некоторые? Или же нужно его ограничить, или попытаться определить его иначе?

В этой системе имеются три недостатка.

Первый из них связан с неточностью. Нет четкого определения того, что служащий имеет право делать или не делать, о чем он имеет право говорить или умалчивать в связи с обсуждением политических вопросов.

Существует опасность сползания от сдержанности к конформизму: разве можно считать случайностью, что все санкции, которые применялись за несоблюдение обязанности проявлять сдержанность, были применены к служащим, которые высказывались в поддержку оппозиции, и никогда не использовались в отношении служащих, выступающих в поддержку большинства. Это можно было бы оправдать, заявив, что в конце концов служащие находятся на службе у правительства, которое само представляет большинство. Но такое оправдание не годится, потому что служащие также подчинены принципу сохранения нейтралитета; служащий, который открыто занял бы слишком резкую, грубую позицию в поддержку большинства, мог бы рассматриваться как лицо, нарушившее обязанность проявлять сдержанность. Но к нему, конечно, не будет применена санкция.

Это приводит к довольно курьезному разрыву между словом и делом. По крайней мере можно сделать общий

336

>>>337>>>

вывод: служащий имеет право думать обо всем, о чем пожелает, но он не вправе говорить об этом вслух.

Обязанность сохранять сдержанность — конечно, необходимый противовес свободе выражения убеждений, но она не должна задушить ее.

Секция III

Незаконные посягательства на свободы

Помимо правовых ограничений, свобода может подвергаться скрытым, тайным или замаскированным посягательствам.

Существует скрытый способ посягательства на свободу выражения убеждений служащих — отказ в содействии продвижению по службе; продвижение по службе по усмотрению начальника основано на оценке профессиональных качеств, которая является весьма субъективной и не укладывается в математические формулы. Поэтому служащему можно сказать: «Я не повысил вас в должности, потому что считаю, что вы как исполнитель хуже, чем ваш коллега, которого я повысил по службе»; и заинтересованному лицу очень трудно будет доказать (впрочем, ему это никогда и не удастся), что в действительности он подвергся политической дискриминации.

Таким образом, принцип свободы убеждений сочетается с некоторыми правовыми ограничениями и некоторыми фактическими посягательствами, которые нельзя игнорировать. Его реализация является вопросом, который, по-видимому, никогда не получит окончательного решения.