30 Раздел I. Теоретические проблемы истории государственного управления

В российской культурной традиции и политической мысли вопросу об этике власти всегда отводилось особое место. Боль­шинство видных представителей русской общественно-политиче­ской мысли было убеждено, что государственная власть и право должны в первую очередь базироваться на духовном авторитете, а не на страхе и принуждении. По мнению И. А. Ильина, под­линная основа власти — нравственная, духовная, ибо власть по сути своей должна обладать способностью понимать и воспиты­вать людей, руководить ими, а не только управлять.

Бюрократия и бюрократизм. Понятие и принципы рациональной бюрократии

В научном словаре и политической практике понятие «бюро­кратия» (буквально «власть конторы, господство аппарата управ­ления»; от фр. bureau — канцелярия, зеленое сукно, которым по­крывали столы должностных лиц государственных канцелярий, и греч. kratos — власть, господство) — не что иное, как синоним управления, в котором дела решают компетентные служащие.

Различные типы общества порождают свои специфические модели бюрократии, различающиеся: 1) по весу бюрократии в обществе; 2) по характеру и способам решения государствен­ных задач; 3) по взаимоотношению бюрократии с политической элитой и политическими лидерами.

Современная наука выделяет два основных типа бюрократии:

1. «имперскую» («традиционную») бюрократию как историче­ски первый тип бюрократии, возникший в азиатских империях (в средневековом Китае), где главной опорой социального поряд­ка являлась вера в авторитет традиций, обязательных для испол­нения всеми членами общества, в том числе для власти;

2. рационально-легальную бюрократию, появившуюся при пе­реходе от традиционного общества к индустриальному.

Современная рациональная бюрократия явилась тем социаль­ным образованием, господство которого в отличие от всех преж­них типов управления опиралось не на происхождение и имуще­ственное положение, а на знание и применение законов, пони­мание функций и задач институтов и органов власти. Сегодня вряд ли кто-нибудь станет отрицать, что рационально организо­ванная бюрократия является одним из важнейших социальных изобретений современной цивилизации. По мнению одного из теоретиков менеджмента П. Друкера, успех любой современной нации на 80% определяется эффективностью управления¹.

С м.: Государственная кадровая политика и механизм ее реализации: (кадро-ведение): курс лекций. М., 1997. С. 141.

1. Государство, власть, управление: современные подходы

31

Ф ункция бюрократии необходима для любой политической

системы, поскольку ни одно общество не может обойтись без

аппарата управления, включающего в себя лиц, постоянно зани-

мающихся ведением государственных дел, без которых воля вла-

ствуюшей элиты осталась бы простым намерением.

Любое государство, как мы отмечали ранее, есть прежде всего политическая общность, составляющими &*пмаюздш которой яв­ляются территория, население и власть. Государственная власть, в свою очередь, имеет по крайней мере две основные функции: посредническую (регулирующую отношения господства и подчине­ния между политической элитой и остальной частью общества, равно как и отношения между различными сословиями и груп­пами) и функцию управления. В конечном счете политическая власть в обществе осуществляется политической элитой, пред­ставляющей собой относительно организованное меньшинство и принимающей в рамках данной политической системы на ос­нове своей гегемонии главные решения, отдающей приказы и контролирующей их выполнение. Однако свою власть в госу­дарстве политическая элита осуществляет не непосредственно, но использует для этого бюрократический аппарат управления. Если учесть к тому же, что в повседневной жизни господство — это в первую очередь управление, становится очевидной та исключи­тельная роль, которую играет бюрократия как функция и орган государственного управления в политической системе любого об­щества¹.

Обладая иерархической структурой и более или менее высокой квалификацией для выполнения своих функций, бюрократия об­ладает и бесспорной административной властью. Ее положение s обществе в связи с этим, как правило, более стабильно, чем по­ложение политической элиты. Стремясь стать воплощением всеоб­щих интересов общества, она вырабатывает на практике свои соб­ственные корпоративные интересы. Имея же возможности реали­зовать эти интересы при помощи осуществляемого ею повседневного контроля за ведением государственных дел, хорошо организованная и сильная бюрократия может приобрести само­стоятельность и встать над обществом, подчинив его своему дик­тату. В этом смысле государственная бюрократия, унаследовавшая систему властных отношений, может представлять одну из глав­ных угроз гражданскому обществу, поскольку существенно ограни­чивает участие масс в политической жизни. Учитывая это обстоя­тельство, многие исследователи квалифицируют бюрократию как «необходимое зло»: без нее невозможно сколько-нибудь эффектив­ное управление, однако именно она существенно ограничивает

С м.: Санистебан Л. С. Основы политической науки / пер. с испанского В. Л. Заболотного. М., 1992. С. 30-33.