Глава 11. Власть, бюрократия и общество в условиях реформ и контрреформ 261

ний управ о размере их потребностей. После одобрения смет земским собранием они представлялись губернатору и управляю­щему губернской казенной палатой.

В то же время именно в земской реформе в наибольшей сте­пени проявились двойственность и противоречивость внутренней политики самодержавной власти. Опасаясь, что земская деятель­ность настроит общество в пользу представительного образа прав­ления, что, как мы показали выше, имело под собой основания, правительство с самого начала стремилось удерживать деятель­ность земств в рамках исключительно местных дел. По этой при­чине земская реформа не предусматривала создание общероссий­ского учреждения, которое координировало бы деятельность земств в масштабах страны, точно так же как не были созданы земские учреждения на уровне волости (в деревнях на освобож­денных от крепостной зависимости крестьян были перенесены формы крестьянского сословного самоуправления, возникшего в ходе упоминавшейся нами реформы государственных крестьян П. Д. Киселева). С этих позиций реформа уступала плану преоб­разований, который в свое время предлагал М. М. Сперанский, она оставляла систему земств, образно выражаясь, без «крыши» и без «фундамента». Не допускалось какое бы то ни было обще­ние между земскими учреждениями различных губерний. Одно­временно власть старалась ограничить самостоятельность и ини­циативу земств, подчинить их губернской бюрократии. Достаточно сказать, что гласных, избранных на должность председателя гу­бернской управы, утверждал министр внутренних дел, а уезд­ных — губернатор. Члены губернских и уездных управ также ут­верждались губернатором. Губернатор мог закрывать заседания земского собрания и отменять его решения.

Современники и специалисты по местному самоуправлению указывали на слабую нормативно-правовую базу, подчас полное отсутствие норм правового регулирования земских учреждений, порождавшие множество противоречий во взаимоотношениях ме­жду земствами и местной администрацией. Как пример обычно приводится положение с земскими школами: весь учебный про­цесс быд сохранен в ведении административного аппарата, а на земства были возложены заботы о подготовке педагогического состава, строительстве школьных зданий, обеспечение школ топ­ливом, в том числе их финансирование.

Однако одной из самых слабых сторон в деятельности земств следует считать отсутствие у них реальной административной вла­сти. По словам одного из ведущих теоретиков кадетской партии В. И. Гессена, реформы 60-х гг., создав самоуправление, «не кос­нулись вовсе местного административного строя». Хотя формально земству были предоставлены распорядительные функции в значи­тельной части вопросов местного управления, но «в то же время

262 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

эти функции должны по-прежнему осуществляться администра­тивной властью». Точно так же материальные средства управления хотя и были переданы пользующемуся правом самообложения земству, но «исполнительная власть, необходимая для осуществле­ния правительственных мероприятий, всецело оставалась в руках администрации». Таким образом, земство, по словам автора, «должно было управлять без власти» (выделено нами — Н. Of.

Еще резче на этот счет высказывался известный обществен­ный деятель того времени М. Н. Катков, один из лидеров кон­сервативного крыла русской общественной мысли. По его сло­вам, земские учреждения были сознательно созданы государством как своего рода частные общества, чуждые государству и от него отделенные. Окруженные со всех сторон полувластями, сами они лишены всякой власти. Они как бы намек на что-то, как бы на­чало неизвестно чего-то и похожи на гримасу человека, который хочет чихнуть, но не может. В таком виде земские учреждения неизбежно должны были стать и в конечном счете стали очагом неудовольствия, противостояния властям, способствовали форми­рованию земского оппозиционного движения.

Соглашаясь в принципе с этими критическими замечаниями в адрес земского самоуправления, справедливости ради следует сказать, что несмотря на все отмеченные ограничения и недостат­ки, практическая деятельность земств в целом была достаточно эффективной и разнообразной. В земские учреждения привлека­лись высоко профессиональные кадры, представители интеллиген­ции — учителя, врачи, агрономы, статистики, страховые агенты, техники, инженеры и другие служащие, общее число которых, по некоторым данным, в 1912 Тг достигало 150 тыс. Помимо хозяйст­венной деятельности (строительство дорог, организация почтовой службы, формирование агрономической службы) земские учрежде­ния вели большую культурно-просветительную работу. Особенно много сделали земства в области развития народного образования и медицинского обслуживания населения. Исследователи земств указывают на оригинальную систему народного просвещения, ко­торую выработала земская практика за время существования зем­ских учреждений. Она включала в себя как школьное, так и вне­школьное образование: курсы и кружки самообразования, кинема­тограф, издательское и библиотечное дело, бесплатное распространение дешевой литературы, музеи, выставки, хоры, на­родные театры и т. п. Помимо создания основ начальной школы в России, что являлось основной заслугой земств, деятельность земских учреждений способствовала развитию медицины, обеспе­чив большинству населения России возможность получения бес­платной и доступной медицинской помощи.

¹ Гессен В. Вопросы местного самоуправления. СПб., 1904. С. 100.