Глава 10. Проблема реформ в правительственной политике России 235

л ем державной власти в полном ее объеме. Хотя ни один закон не должен был миновать Государственную думу, в ее функции входило лишь обсуждение поступавших из Государственного со­вета законопроектов, право же законодательной инициативы и окончательного утверждения законов принадлежало исключи­тельно императору. Кроме того, император мог не только в лю­бое время прервать заседание Думы, но и распустить ее, назна­чив новые выборы.

В то же время, оставаясь на почве признания незыблемости монархической государственности, М. М. Сперанский считал, что сама государственная власть должна строиться на прочных основаниях закона. Ибо к чему гражданские законы, писал он, «когда скрижали их каждый день могут быть разбиты о первый камень самовластия». Отсюда вывод: «правление, доселе самодер­жавное, постановить на непременном законе», обязательном не только для подданных, но и для государя.

Проект государственных преобразований М. М. Сперанского стал переворотом в понимании государственного устройства. Он предлагал стройную систему администрации, которая подчиня­лась закону и являлась ему подконтрольной. Так как эта система управления строилась снизу вверх и сочетала в себе бюрократи­ческие и выборные принципы, в перспективе она могла сущест­венным образом потеснить бюрократические структуры и подго­товить формирование в России эффективной и ответственной администрации.

1 января 1810 г. был торжественно открыт реформированный по плану М. М. Сперанского Государственный совет. В отличие от создаваемых до этого высших органов управления при импе­раторах (кабинетов и советов) Государственный совет обладал бо­лее определенными функциями и имел закрепленный в самом названии четко выраженный «государственный» характер, что уже само по себе предполагало «незыблемость дарованных ему прав независимо от личных вкусов того или иного обладателя трона»¹. Госсовет состоял из 35 высших сановников, назначаемых императором, включая министров — «в их звании». Все члены Совета приносили присягу по установленной форме, председа­тельствовал в нем сам император, а в случае его отсутствия место председателя Совета занимал кто-либо из его членов по назначению императора. Для производства дел в структуре Госсо­вета существовала Государственная канцелярия, возглавляемая го­сударственным секретарем (первым госсекретарем был назначен сам М. М. Сперанский). Государственный совет состоял из четы­рех департаментов: департамента законов; военных дел; граждан­ских и духовных дел; государственной экономии (в 1831 г. был

История России: народ и власть. СПб., 1997. С. 379.

236 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

создан пятый департамент — департамент Царства Польского). Все члены Госсовета составляли Общее собрание Совета.

Создание Государственного совета имело чрезвычайно важное значение для дальнейшего развития и совершенствования системы государственного управления в России. Хотя Госсовет не получил функций, которые предусматривались проектом М. М. Сперанско­го, с его созданием были заложены основы формирования в Рос­сии отлаженного законодательного механизма, подготовки, приня­тия и отмены законов, рационализации всего законотворческого процесса. Вплоть до революции 1917 г. Госсовет являлся высшим органом в государстве, реальное значение которого часто было большим, нежели роль московской Боярской думы и петровского Сената.

Наряду с координацией всей законотворческой деятельности в ведении Госсовета находились многие важные вопросы внут­ренней и внешней политики государства, в том числе: ежегодные государственные сметы доходов и расходов, финансовые сметы, отчеты и штаты министерств, контроль за исполнением законов. Все проекты реформ XIX — начала XX в. (крестьянская 1861 г., земская, судебная, городская второй половины XIX в.) проходи­ли утверждение в Государственном совете. С учетом функций, которыми был наделен Государственный совет, его деятельность часто сравнивали с деятельностью западных парламентов (на са­мом деле это было далеко не так), и поэтому большинство кон­ституционных проектов второй половины XIX — начала XX в. связывали переход России к конституционному правлению имен­но с реформированием Госсовета, превращением его в выборный представительный орган государственной власти.

Следующим шагом в рамках подготовленного М. М. Сперан­ским проекта государственных преобразований стала реорганиза­ция министерств. В июне 1811 г. было издано «Общее учреждение министерств», которое принято называть «вторым учреждением министерств», завершившим министерскую реформу. На его ос­нове была перестроена и значительно улучшена организация ми­нистерств, особенно если учесть, что первая министерская ре­форма 1802 г. представляла собой не столько учреждение мини­стерств, сколько учреждение министров, поставленных во главе бывших коллегий. Согласно «Общему учреждению министерств» создавалось 12 министерств с четко определенными функциями и структурой: военное, морское, иностранных дел, внутренних дел, народного просвещения, финансов, юстиции, полиции, го­сударственного контроля, государственное Казначейство, Главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел.

Для координации деятельности министерств в 1812 г. был за? конодательно оформлен новый орган управления — Комитет ми­нистров. Формально и по существу он не являлся еще прави-